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最高法判例：笼统请求确认土地或房屋征收行为违法，属于诉讼请求不明确

集体土地征收行为是由作出征地批复、发布征地公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成,实施上述行政行为的行政机关也不同。原告对征地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉行政行为具体指向的是哪一个，笼统以征地行为为对象起诉，属于被诉行政行为不明确、没有具体诉讼请求的情形。

中华人民共和国最高人民法院

（2019）最高法行再181号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吕春生，男，1967年4月15日出生，汉族，住河南省安阳市北关区。

委托诉讼代理人：时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）：河南省安阳市人民政府，住所地河南省安阳市文峰大道东段568号。

法定代表人：靳磊，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：马志杰，该市自然资源和规划局工作人员。

委托诉讼代理人：秦永民，河南国厚律师事务所律师。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）：河南省安阳市北关区人民政府，住所地河南省安阳市北关区灯塔路166号。

法定代表人：路录平，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：许长青，该区政府办公室工作人员。

委托诉讼代理人：郭付周，该区自然资源局工作人员。

再审申请人吕春生因诉河南省安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）、河南省安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）土地征收纠纷一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终2957号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年7月4日作出（2019）最高法行申1140号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

河南省濮阳市中级人民法院一审查明，2005年6月22日，国土资源部作出国土资函〔2005〕393号《关于安阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称393号征地批复）。内容为：“同意安阳市将农村集体农用地181.0186公顷（其中耕地173.6184公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地15.2763公顷、未利用地0.7712公顷；同意将国有农用地4.7316公顷（其中耕地1.098公顷）转为建设用地。”2006年7月31日，安阳市政府根据393号征地批复作出〔2006〕第30号《征收土地方案公告》。2017年9月22日，北关区政府根据393号征地批复作出〔2017〕第07号《关于征收土地补偿安置方案的公告》。2017年9月18日，安阳市北关区国土资源局与街道办事处签订《征地补偿协议》。约定：“一、征地面积：征收北关区彰东街道办事处集体土地（地块编号为ＤＢ4-2-6-3）45.288亩。二、征地补偿相关费用：……共计724.608万元。三、协议签订后，将以上款项拨付到街道办事处，由北关区彰东街道办事处依照土地法有关规定，及时拨付到村兑付农户…。”724.608万元征地补偿款已拨付至村委会账户。吕春生主张的涉案2.691亩承包地位于393号征地批复、〔2006〕第30号《征收土地方案公告》、〔2017〕第07号《征收土地补偿安置方案》征收和安置补偿土地范围内，吕春生未领取补偿款。吕春生提起本案诉讼，请求确认安阳市政府、北关区政府对吕春生享有承包权的位于安阳市北关区彰东街道村土地的征收行为违法。

一审法院认为，征收土地行为由一系列的行政行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行政行为。吕春生起诉要求确认征地行为违法，其对国土资源部393号征地批复、安阳市北关区人民政府〔2017〕第07号《征收土地补偿安置方案的公告》、征地告知书、征地补偿协议等包含一系列可以拆分的土地征收行为提出异议，吕春生诉讼请求中未明确确认征地行为中具体哪个行为违法。因一个行政诉讼案件中只能对一个行政行为提起诉讼，吕春生诉讼请求不明确、不具体，对吕春生的起诉应予以驳回。综上，吕春生的起诉不符合起诉条件，已经立案的，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回吕春生对安阳市人民政府、安阳市北关区人民政府的起诉。

吕春生不服，向河南省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，支持其诉讼请求。

二审法院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。

二审法院认为，土地征收行为包括批准征地行为和征地实施行为。征地实施行为是一系列行为的组合，包括登记、公告和补偿等行为。虽然吕春生主张本案国土资源部的批准文件已失效，但本案征收行为仍然包括上述诸多行为，吕春生起诉要求确认征收行为违法，诉讼请求不明确不具体。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”根据该规定之立法本意，人民法院在审理行政案件时发现原告的诉讼请求不明确等问题也应当予以释明，如果当事人拒绝变更诉讼请求方可驳回其起诉。本案中一审法院对吕春生所提出的不明确的诉讼请求应当释明而未予释明，又以当事人诉讼请求不具体为由裁定驳回起诉，造成案件空转，给当事人造成诉累，浪费司法资源，确有不妥。但鉴于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定原告起诉应当有具体的诉讼请求和事实依据，在目前吕春生的诉讼请求并不明确的情况下，本案无法进行审理，吕春生可待明确诉讼请求后另行起诉。遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

吕春生申请再审称：征收行为包含多个行政行为，被征收人既可以分别起诉某一个行政行为违法，也可以起诉整个征收行为违法。吕春生所提诉讼请求内容明确、对象明确、意思表示明确，一、二审法院认为其诉讼请求不明确、不具体，该认定错误。涉案393号征地批复所涉土地两年内未用地或未实施征地，该征地批复依法已经失效，因此案涉征地行为不合法。村委会给的补偿太低，吕春生一直未得到补偿。故请求撤销一、二审裁定，支持其诉讼请求。吕春生还申请增加一项诉讼请求，即由被申请人将土地恢复原状，并予以返还。

北关区政府答辩称：1.案涉土地征收行为合法有效，且所有征地补偿资金均已拨付至村委会，由村委会依法依规进行分配。2.393号征地批复文件并未失效，安阳市政府在收到批准文件后立即发布了《征收土地方案公告》，启动了征地程序，并依据该批复相继对多个项目开展了征地工作，诸多项目已经用地并建成使用。3.北关区政府于2017年9月发布〔2017〕第07号《关于征收土地补偿安置方案的公告》并在村进行了张贴公示，吕春生最迟应于2017年9月就已知道或应该知道征地有关情况，但其于2018年5月才提起本案诉讼，已超过法定六个月的起诉期限。4.土地征收行为包括批准征地行为和征地实施行为，征地实施行为包括补偿登记、公告、签订补偿协议等一系列行为。吕春生笼统主张征地行为违法，不符合行政诉讼法关于诉讼请求明确、具体的要求。5.吕春生对案涉土地不享有承包经营权，即吕春生与案涉土地征收行为无法律上的利害关系。故请求依法驳回吕春生再审申请，维持一、二审裁定。

安阳市政府答辩称：吕春生诉讼请求属于概括性请求，不明确、不具体，不符合行政诉讼起诉条件。一个行政诉讼案件只能针对一个行政行为提起诉讼，吕春生的起诉不符合行政诉讼法一案一诉的要求。北关区政府在393号征地批复下发两年内即已开始组织实施征地，征地批复合法有效，且批文要求两年内实施，但并未要求两年内全部实施完毕。一、二审裁定正确，请求依法驳回吕春生再审申请。

本院对一、二审法院查明的事实予以认可。

本院认为，本案的争议焦点为：吕春生的起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”一般来说，土地征收行为是由作出征地批复、发布征地公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成,实施上述行政行为的行政机关也不同。原告对征地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉行政行为具体指向的是哪一个，笼统以征地行为为对象起诉，属于被诉行政行为不明确、没有具体诉讼请求的情形。本案中，吕春生诉请确认安阳市政府、北关区政府征收其承包地行为违法，该诉求涉及安阳市政府发布征收土地方案公告行为、北关区政府发布征收土地补偿安置方案公告行为。从北关区国土资源局与北关区彰东街道办事处签订的《征地补偿协议》内容来看，涉案土地征收补偿安置工作则是由北关区国土资源局与北关区彰东街道办事处共同实施。吕春生关于被征收人既可以分别起诉某一个行政行为违法，也可以起诉整个征收行为违法的再审理由，缺乏法律依据，亦不符合一案一诉的原则。一、二审法院认为吕春生的诉讼请求不明确、不具体，并无不当。二审法院已告知吕春生可待诉讼请求明确后另行起诉。

对吕春生在再审期间提出返还土地的申请，因再审期间增加诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。关于吕春生所称村委会给予的补偿太低问题，不属于本案审查范围。

综上，吕春生的诉讼请求确实不明确具体，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，裁定如下：

维持河南省高级人民法院（2018）豫行终2957号行政裁定。