煤炭资源开发在为我国国民经济发展做出重要贡献的同时，也给矿区周边带来一系列社会和环境问题。采煤造成的沉陷严重影响了当地人民的生活和生产，极大制约了当地社会经济的发展[1-3]。做好采煤沉陷区治理，成为国家十分关注、地方政府高度重视的工作。大量学者在该领域结合各地治理实践进行了大量研究，并结合各地实际提出了治理对策，并取得一系列成果[4-10]。关于采煤沉陷区治理政策的研究主要集中在生态修复、居民保障和资金来源等方面，在生态修复方面，采煤沉陷区的复垦治理路径较为单一，农用地是采煤沉陷区最常见的修复方式，部分地基稳定性良好的采煤沉陷地可以修复为建设用地[11-12]；在居民保障方面，居民的居住保障方式主要有原地重建和易地搬迁这2类[13-14]；在资金来源方面，采煤沉陷区的治理资金压力巨大，曾有国内学者探讨了社会资本参与采煤沉陷区治理的政策环境和可行性[15-17]。然而通过国内外采煤沉陷区治理政策的对比，目前我国采煤沉陷治理政策与国外主要产煤国工业化早期、中期的政策较为相似，主要问题是采煤沉陷区治理土地政策和组织管理方式等方面的研究较为薄弱[18]。

鉴于此，在分析大同矿区采煤沉陷区破坏现状的基础上，总结了大同矿区采煤沉陷区综合治理取得的成效，发现了治理中存在的问题，并提出相关对策和建议，为村庄搬迁安置、沉陷区综合治理和产业发展等提供参考。

1 采煤沉陷区治理现状

1.1 大同矿区采煤概况

大同矿区位于大同市云冈区西部，境内总含煤面积为429.6 km2，占全区总面积的40.9%，属“双纪”煤田，成煤时代为石炭纪-二叠、侏罗纪。其中侏罗纪煤查明资源量408 918.4万t，保有资源储量223 325.6万t，含煤层21层，煤层总厚度为15～20 m；石炭纪煤查明资源量510 535.8万t，保有资源储量445 956.9万t，可采煤层14层，煤层总厚度为31～36 m。大同矿区煤炭开采历史悠久，2010年煤矿整顿后保留煤矿43座，产量约为6 500万t/a。大同矿区煤矿分布如图1所示。

1.2 采煤沉陷区特点

(1)地表沉陷严重且面积大。在429.6 km2的含煤范围内，除云冈石窟和交通要道等留设有保护煤柱外，其余地方均有煤炭开采。大同矿区采煤沉陷系数达0.5～0.8，由此测算，仅采侏罗纪煤层，最大地表下沉值可达到7.5～16.0 m，远远超过了地表建筑物、农田和道路的最大允许变形值。

(2)沉陷过程复杂。由于实际可采煤层较多(一般为5～17层)，对地表造成重复采动，下覆煤层的开采会引起上部采空区已经趋于稳定的煤柱及顶板“活化”，导致出现复杂的沉陷现象。另外，矿田范围经过多次变更，加之小煤窑的私挖滥采，采空区分布十分复杂。

(3)地面沉陷具有不确定性。一是煤岩层具有“两硬”的特点，采煤后顶板的冒落时间不确定，包括首次冒落和之后的多次冒落，以短期性突发性塌陷、延迟型塌陷为主；二是地表沉陷时间具有不确定性，有可能是在采后正常时间出现，也有可能是在开采后数年后产生，原因是上层悬顶和空洞在下部煤层采动后，易引起“活化”；三是由于矿区地形起伏、山地多，采煤沉陷发育规律具有不确定性。

(4)地表沉陷的直接和间接影响严重。主要表现在：一是地面沉陷直接导致地面沉降、裂缝，形成塌陷坑、下沉台阶等多种形式，这直接导致建筑物或构筑物倒塌、裂缝等，道路交通设施也易受到破坏；二是矿区为山地地貌，沉陷区分布在山坡或谷底，地表多有湿陷性黄土覆盖，容易引起滑坡等其他地质灾害；三是高强度采煤直接沟通上覆含水层和地表，疏干地下水和地表径流。

晋能控股煤业集团长期以来高度重视采煤沉陷区综合治理工作[19]。2015年，山西省人民政府发布《山西省深化采煤沉陷区治理规划(年)》《山西省采煤沉陷区综合治理工作方案(年)》，均将大同矿区列为59个重点治理矿区之一，综合实施搬迁安置、土地复垦、地质灾害治理、生态恢复等工程；2016年大同市出台了《大同市采煤沉陷区综合治理工作方案(年)》，塔山矿、四老沟矿、雁崖矿、马脊梁矿、云冈矿、晋华宫矿、永定庄矿、忻州窑矿、同家梁矿、大斗沟矿等均制定了土地复垦方案；2019年又制定了忻州窑、南阳坡、增子坊等3个矿山地质环境保护与土地复垦方案。

晋能控股煤业集团采取“分层绿化、梯次种植”的办法，按照“乔灌结合、花草补位、色带搭配、四季成景”的规划要求，积极开展矸石山的治理。有序堆放、分层覆盖、机械压实、植树种草、栽花种果、立体绿化，建成了以矸石山为中心的矿山景观园区。如，四老沟矿在三井沟、西窑沟、南羊路矸石山全面实行黄土覆盖，并修筑排洪渠、截水渠、挡矸坝，工程面积31万m2，种植新疆杨、云杉等各类树木3 600株；晋华宫国家矿山公园、马脊梁矿的园林化矿山、煤峪口矿涌秀生态园、燕子山矿带状生态园、云冈矿云兴园等一批亮点园区相继建成。以晋华宫国家矿山公园为例，该公园于2005年通过原国土资源部批准建设，是我国首批28个国家矿山公园之一，2010年开工建设，2012 年建成。公园总占地49.7万m2，由煤炭博物馆、工业遗址参观区、井下探秘游、仰佛台、晋阳潭和石头村6大主景区组成，将煤炭历史、工业遗迹、现代旅游、人文景观、绿色矿山融为一体。严格按照“边生产、边建设、边复垦”的矿山治理原则，大力开展“重塑地貌、再造土体、恢复植被”工作，总绿化面积达 50 万m2，基本上达到了“点上成景、线上成荫、面上成林”。

2 采煤沉陷区治理存在问题

2.1 土地政策尚不健全

建设用地指标、耕地占补平衡是大同矿区搬迁安置和生态治理面临的难题，涉及到搬迁选址、土地征收、耕地占补平衡、土地利用结构调整等各方面问题。村民搬迁后的原村庄宅基地的处理方式较为混乱，新建安置小区占地大多采取划拨方式获得，如果占地涉及农村集体所有，需要办理土地征收补偿等手续，十分复杂。很多安置村民的户口性质还未得到有效解决，集体土地所有权、农户的土地使用权和承包经营权等的处置办法不明确，已复垦土地的权属调整办法和属性缺少明确规定等等，这些实际问题已经成为矿区综合治理的障碍。

2.2 治理资金落实困难

对于村民而言，采煤沉陷已经严重影响了他们的生产生活，村民搬迁的意愿较为强烈。然而村民无力支撑搬迁的高额成本，且搬迁后存在失去原有农地等保障、搬迁安置后不能就业、缺乏直接的收入来源保障等问题，因此按照“谁损毁、谁治理”的原则，治理资金应由企业承担，并在生产成本中计提采煤沉陷区的治理基金，然而这部分基金远远不够支撑搬迁安置和技能培训等各项费用。对于政府而言，搬迁安置涉及到相关基础设施的配套，仅靠当地政府支撑也十分困难，因此采煤沉陷区的治理资金需要政府、企业和社会等多元化资金来源共同支撑。

2.3 村庄原址和安置小区管理混乱

由于缺乏统一管理，受损村民搬迁安置后，原宅基地、承包农地等缺乏清晰的处理方式。受损村民搬迁安置到新小区后的管理，包括户籍管理、组织管理、养老、医疗、教育、就业等问题比较复杂。采煤沉陷区村民搬迁后普遍丢失了原有农用地，又缺乏就业和社会保障。同时，采煤沉陷区村民未享受到煤炭开采带来的收益，且补偿不能及时到位，容易产生心理不平衡问题，影响社会稳定。

2.4 政策保障和监管体系不完善

因资金和监管措施的不完善，部分安置小区整体建设不够规范。一方面，部分新建小区存在墙体倾斜、裂缝等情况，配套服务设施不齐全，同时因小区村民入住时间不统一，物业管理也很困难。部分小区的入住率较低，带来的经济效益偏低，小区的商业门面房空置率高，没有真正得到利用。另一方面，这些安置小区缺少综合食品店、便利店、日用百货、幼儿园、小学等配套设施，导致村民生活不便。

3 采煤沉陷区治理对策

3.1 采煤沉陷区治理应当遵循的基本原则

(1)因地制宜、统筹兼顾。以最新的国土空间规划为指引，统筹安置受损村民并合理安排生态修复计划和开展产业发展布局，宜林则林、宜农则农、宜水则水、宜建则建，有效解决因采煤沉陷引起的生态问题，妥善安置受灾村民并为其提供就业岗位，帮其致富。

(2)政府引导、多元参与。政府在大同矿区治理中起引导作用，而政府仅是参与主体之一，主要起引导、监督作用，同时还需要矿山企业、土地复垦机构以及社会公众等多方主体的积极参与，社会媒体的积极监督。除此之外，还包括资金筹集的多元化，大同矿区综合治理资金来源包括政府、企业以及社会民生资金等。

(3)科学规划、试点先行。采煤沉陷区治理与当地村民的生存权和发展权密切相关，搬迁安置、生态治理和产业发展等3个规划的制定，应遵循客观实际、科学论证和典型带动，形成可推广的经验，然后以点带面，有序推进，全面推广。

(4)与区域发展、特色城镇建设相连接。安置小区选址符合当前的规划发展的要求，并采取集中布局、集中安置模式，逐步引导村民向市民转化，并逐步将失去农地的村民纳入市民保险范畴内，加快城镇化步伐，并结合大同矿区实际情况，建设具有当地特色的新型城镇。

(5)依法合规。搬迁安置、生态治理和产业发展等必须遵守《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例》等国家法律法规和标准规范，同时遵循国家、省、市等颁布的政策文件。除此之外，相关规划通过论证正式发布后需要依法严格执行。

除上述基本原则之外，“谁破坏，谁复垦；谁复垦，谁受益”“保护优先、预防为主、综合治理”等也是必须遵循的原则。

3.2 健全完善采煤沉陷区治理土地政策

(1)对异地安置的移民新村用地和沉陷区治理后的土地，通过城乡建设用地增减挂钩政策解决建设用地指标不足的问题。涉及到土地利用规划调整的，按照“尊重历史，面对现实，实事求是”的原则解决，将具备复垦条件的村庄旧址进行复垦，解决原村庄土地资源的废弃问题，同时解决建设用地指标不足的问题。复垦后土地用途，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜建设则建设，但应优先复垦为耕地等农用地。在确保永久基本农田面积不减少的情况下，通过增减挂钩、建设用地指标置换等途径，经专家论证，进行土地利用结构调整，以此满足用地指标的问题。土地权属调整，应确保公平公开并接受社会监督，并且调整过程中确保村民的合法权益不受损害。

(2)充分考虑大同矿区采煤沉陷区治理项目用地的实际情况，尽快协调办理采煤沉陷区治理项目占地调整及用地规划审批手续，免收土地征收(征用)中各项行政事业性收费及新增建设用地费，并对涉及有关各部门收取的市政建设所有行政事业性规费，给予政策优惠。对于沉陷区内搬迁出来的居民所需要的安置用地，建议可参照救灾工程用地有关报批程序，边用边报批。并积极向上争取指标，纳入当年农用地转用计划指标，专列计划予以解决。

(3)根据实际情况对涉及土地资源的权属进行调整，并提出以下几点建议。

一是国家征用土地后剩余的农民集体所有的土地，在农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口之后，归国家所有，但继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。除此之外，原土地集体所有权性质不变。

二是搬迁后旧宅基地和受损农用地需收回原土地使用权，待复垦土地按照整理后的土地利用方向，重新确定土地使用权或承包经营权。复垦后的集体所有土地原则上应归还原土地所有者或使用者。宜耕、宜林、宜草等的土地用途继续保留原土地用途；并通过租赁等形式实现农用地流转，打破原来凌乱分布的特点，以达到集中耕作的目的，同时解决因复垦土地相邻权导致的纠纷问题。

三是通过划拨方式取得的安置小区占用土地的使用权，若涉及农用地，首先需要办理农用地转用审批手续，同时办理征地审批手续。安置村民通过土地权属的调整置换，需要放弃原土地使用权，依法使用安置小区国有土地的权利。并通过承包经营等方式依法取得原土地的使用权。

3.3 探索多元化资金投入机制

由国家投资、省级投资、市级配套投资、县级配套投资、企业配套投资和居民个人出资构成。其中，对采矿权主体存在的，治理资金主要由企业和政府承担，根据山西省政府办公厅2017年实施的《山西省采煤沉陷区综合治理资金管理办法》中规定，治理资金比例为：国家40%、省级10%、市级5%、县级5%、企业30%、个人10%；对采矿权主体灭失的，治理资金主要由政府承担，其比例为：国家50%、省级20%、市级10%、县级10%、个人10%。

中央资金从山西省上交中央的两权价款(探矿权与采矿权，即煤炭资源价款、煤炭资源税和采矿权价格)中申请专项资金解决；省级资金从省级两权价款、煤炭可持续发展基金中解决或资源税改革后公共预算安排；各级地方政府要统筹整合现有各类民生资金，优先用于采煤沉陷区搬迁村庄配套基础设施建设和产业发展；采煤企业承担的部分生态治理和搬迁安置费用列入企业生产成本。

3.4 加强搬迁项目中的组织管理

(1)在不打破原有村庄体系的情况下，采取集中居住、集中安置、集中管理，具体措施如下。

一是采煤治理区异地搬迁安置小区的用地选址应充分结合城镇规划、新农村建设规划和产业布局调整等，因地制宜，遵循就近、集中批地、地价低廉的原则，确定安置小区建设选址。

二是要力争以划拨方式供应土地，即为节约土地，打破独门独户的安置形式，以新建集中居住小区进行安置。

三是搬迁安置时，应当采取同一村庄统一集中安置的模式。安置小区应配备必备的幼儿园、小学等教育资源，并配备医疗站、超市、菜市场等公共设施。在安置过程中，关键是安置房房产证的发放问题，应由自然资源部门、住建部门共同组织成专门机构，在搬迁安置村民将原宅基地使用权证和房屋所有权证上交自然资源部门的同时，发放安置小区住房的所有权证，同时监督其更换后尽快搬迁。

(2)除集中安置和管理之外，根据当地政府的财政承受能力，逐步将失地农民转为城镇居民，纳入城镇社保体系。对于生活困难、符合城镇居民低保条件的，纳入城镇居民低保范围；对仍保留农业户口的失地农民，纳入当地新型农村社会养老保险、城乡居民基本医疗保险和农村最低生活保障范围，由中央、省级财政提供专项转移补贴。

(3)通过建立职业技能培训基地等措施，加强搬迁后村民的就业培训指导，加大对农民的培训力度，进一步拓宽农民就业渠道，使他们掌握一技之长，通过有组织的劳务输出，实现农村剩余劳动力的有序合理转移，增加农民收入，鼓励发展村集体经济，引进劳动密集型产业，进一步增加就业岗位。比如，区、乡政府积极创造条件，为搬迁农民提供更多的公益岗位(比如环境卫生、绿化管理等)。同时，协调全区各类企业，在劳动用工方面优先安排采煤沉陷区搬迁农民就业。鼓励搬迁后农民在安置区附近承包经营温室大棚或养殖园，努力增加农民收入。加快搬迁后土地流转，采煤沉陷区村庄整体搬迁后，积极鼓励企业或专业合作社承包流转采煤沉陷区闲置耕地，大力发展规模养殖或种植业，努力增加受灾农民收入。

3.5 保障矿区村民的合法权益

采煤沉陷区治理进度的不透明以及土地复垦质量的模糊标准，导致村民对安置工作存在盲目的“补偿不足”认识；因此，应加强安置补偿款等政策实施过程的监督和房屋建设的监督，扩宽政府宣传渠道，通过电视、广播等加大宣传、解释力度，确保村民的知情权。同时，要加大政策宣传力度，使村民充分了解相关政策；制定优惠政策，创优融资环境，调动农村信用社、农业发展银行等金融机构积极性；根据搬迁居民的实际承受能力，因地制宜，采取多种措施，统筹解决好特困群众的出资困难和问题。

大同矿区采煤沉陷区破坏面积大，大量农田和房屋出现裂缝，对村民的生产、生活造成严重影响。近年来，晋能控股煤业集团和地方政府加大综合治理力度，取得很大进展。但在实践过程中出现了土地政策不健全、治理资金落实困难、原宅基地和新安置区的管理体系不完善等新问题。为此，笔者提出了相应的对策和建议，为搬迁安置、生态治理和产业发展等工作提供政策支撑。

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