小额诉讼程序运行的困境与完善路径_—基于市六区的实证研究*_全面与宁波建设：宁波市科学界第五届学术大会文集：2015年度
* 在调研过程中，得到宁波市中院研究室孙长虎副主任、江北区法院民二庭周琴娜庭长等的大力协助，一并致谢。
随着民商事纠纷和诉讼的不断增多，法院“案多人少”的矛盾十分突出，给现有的司法资源造成很大的，实行案件繁简分流、简化审理程序、提高诉讼，已成为民事司法改革的重要内容。2012年修订的《民事诉讼法》第162条首次从立法上确立了小额诉讼，成为新民事诉讼法的一大亮点。小额诉讼程序是一种以诉讼经济为基本价值目新型诉讼模式，实行一审终审，是在简易程序的基础上建立的一种更为简易、高效的诉讼机制，承载着为民众提供便民诉讼和及时正义、为法院提高司法效率和减轻案件负荷的立法愿景。那么，新民事诉讼法施行两年以来，小额诉讼程序的运行情况如何？其程序价值和优势是否得以发挥？是否达到了立法所预期的效果？这些问题都需要深入司法去考证。本文以对浙江省宁波市六区基层法院的调研为基础，考察和研究小额诉讼程序近两年在司法实践中的适用状况，剖析程序运行中存在的问题和原因，探讨完善的路径，以推动小额诉讼程序的良性发展和有效运行。
一、实践先行：宁波法院小额诉讼程序的适用状况
宁波市基层法院可谓是浙江省小额诉讼实践的排头兵，先有鄞州区法院进行小额速裁试点，后有区法院“快立、快审、快结”小额诉讼案件，在小额程序审理过程中总结出了较为丰富的经验，具有一定的典型性和代表性，能够反映东部经济发达地区小额诉讼程序的适用情况。本次调研以宁波市城区的Y法院、H法院、B法院、J法院、D法院和Z法院及其下属10个派出法庭为对象，其中Y法院、B法院、J法院和Z法院管辖人口较多，但总体而言，各区经济发展状况差距不大，法院规范化程度也都比较高。调研采取数据采集、访谈交流、跟踪观摩为主要形式，以2013年和2014年各区法院小额诉讼案件的数据为样本[1]，对宁波市各区法院小额诉讼程序的适用情况进行实证分析。
（一）宁波六区法院小额诉讼程序适用的基本情况
宁波市的小额速裁工作开始比较早。2011年4月，确定全国26个基层法院开展小额速裁试点工作，Y法院是其中之一，并于2011年9月7日设立了全国首家具有的小额速裁审判庭。其他区法院也对小额速裁工作进行了尝试，摸索出了一些经验。因此，相对而言，宁波法院适用小额诉讼程序的基础比较好。随着新民事诉讼法的施行，浙江省高院2013年先后发布了《浙江法院关于适用小额诉讼程序审理相关问题的意见》（以下简称《浙江意见》）和两个《关于适用小额诉讼程序审理民事案件相关问题的解答》（以下分别简称《问题解答》、《问题解答（二）》），对小额诉讼案件的限额标准、适用范围、审理方式、审结期限、程序转换以及再审救济问题进行了规范。宁波市各区法院对小额诉讼程序的适用，主要是依据上述司法文件，结合各法院的实际情况进行。经过两年的实践，共受理小额诉讼案件3664件，初步形成小额诉讼程序的运行模式和适用特点（见表1）。
在小额诉讼程序的启动方式上，根据新民事诉讼法的规定，小额诉讼程序的适用是强制性的，但《浙江意见》第5条有所突破，规定了类似于台湾地区小额诉讼程序的合意适用情形。宁波六区法院在小额诉讼的启动上均采取“”，实行强制适用和合意适用相结合，即标的额在限额标准以下的案件，只要符合小额诉讼适用条件的均强制适用；标的额在限额标准以上、10万元以下的案件则赋予当事人程序选择权，由当事人合意适用。
从审理流程来看，宁波六区法院结合各自的办案条件确定了小额案件审理的具体流程，并对笔录、裁判进行了简化和规范。以Y法院和B法院为例，Y法院原先小额诉讼案件是由独立的小额速裁庭审理，小额速裁庭撤并后，对小额诉讼案件的审理流程也做了一定的调整，除人民法庭受理的案件以外，一般由立案速裁组先行进行审理；若不能在1个月的期限内审结的，则移送业务庭审理，是继续适用小额诉讼程序还是转为简易程序或普通程序，由业务庭的承办法官提出意见，报庭长审核后由主管院长决定。B法院则是由立案部门先进行筛选，排除虽然符合小额诉讼条件但无法联系到被告的案件，将表面证据相对明确的案件归入小额诉讼中；业务庭一天分两次到立案庭交接小额诉讼案件，尽量保证当天与被告取得联系，确定调解与应诉时间；承办人在收到案件时及时进行初步审查，将案件再次分流，被告无异议的案件转交给诉中调解组进行调解，有争议的案件则由承办人审理，并在开庭前、中、后随时进行调解。
表1 2013—2014年宁波六区法院小额诉讼程序适用情况
（二）宁波六区法院小额诉讼程序适用的特点
根据调研获取的数据（表1），笔者对宁波六区法院小额诉讼的启动方式、案件数量及类型、适用比率、结案率、调撤率、审理期限等情况进行了对比分析，以考察其程序运行的特点及问题。
1.案件数量较少，类型比较集中
根据调研数据，宁波六区法院2013年和2014年受理的小额诉讼案件数量不多，共计3664件，且各区法院受理的案件数量明显不均衡，最多的有1412件，最少的只有22件。具体来看，2013年共受理小额诉讼案件2104件，平均每个法院受理350.67件，其中案件数量最多的868件，最少的只有10件；2014年受理小额诉讼案件有所减少，共1560件，同比下降26％
[2]，平均每个法院受理260件，其中案件数量最多的564件，最少的12件（见表2）。
表2 宁波六区法院受理小额诉讼案件数量
从案件类型来看，宁波六区法院近两年受理的小额诉讼案件主要集中在机动车赔偿纠纷、服务、劳动报酬纠纷以及买卖、承揽、定做合同纠纷等类型[3]。以B法院为例，在2013年和2014年所受理的711件小额诉讼案件中，物业服务合同纠纷486件，占小额诉讼案件总数的68％ ；机动车交通事故赔偿纠纷126件，占小额诉讼案件总数的18％ ；这两类案件所占比例为86％
图1 B法院小额诉讼案件类型（2013—2014年）
2.强制适用的案件多，合意适用的少
根据《适用意见》的规定，小额诉讼程序的启动包括强制适用和合意适用两种方式。不过，从调研数据来看，小额诉讼程序基本上是强制适用的，合意适用的案件非常少。宁波六区法院两年共有54件合意适用小额诉讼程序的案件，仅占小额诉讼案件数的1.47％ 。其中，2013年41件，占小额诉讼案件数的1.95％ ；2014年合意适用的案件大幅减少，仅有13件，占小额诉讼案件数的0.83％
，并且有4个法院没有合意适用的小额诉讼案件（见表3）。
表3 宁波六区法院合意适用的小额诉讼案件数量
3.调撤率高，判决结案少
根据《浙江意见》的规定，调解可以贯穿小额诉讼立案前、审理中及审判后的全过程。从调研数据来看，宁波六区法院小额诉讼案件调撤率都相当高，判决的案件很少。2013年六区法院小额诉讼案件的平均调撤率为89.29％ ，判决结案的案件仅有112件，其中有3个法院的调撤率超过90％ ，最高的调撤率达到96.93％ 。2014年小额诉讼案件的平均调撤率为86.25％
，判决结案的案件仅有162件，有3个法院的调撤率超过90％ ，最高的调撤率达到99.07％ （见表4）。
表4 宁波六区法院小额诉讼案件调撤率
当前，在“调解优先”司法政策的引导下，民事案件的调撤率总体比较高。但从宁波六区法院近两年的数据来看，民事案件平均调撤率约为70％ ，而小额诉讼案件调撤率比民事案件调撤率平均高出18％左右（见图2），调解在小额诉讼程序中的作用由此可见一斑。
图2 宁波六区法院小额诉讼案件与民事案件的调撤率对比图
4.案件审结率高，审理期限短
从案件审结率来看，宁波六区法院2013年小额诉讼案件的平均结案率为97.81％ ，其中有2个法院的审结率达到100％ ；2014年的平均结案率为98.83％ ，有4个法院的审结率达到100％ （见图3）。
图3 宁波六区法院小额诉讼案件结案率对比图
从审理期限来看，宁波六区法院小额诉讼案件的审理期限虽然有所差异，但总体而言审理期限都比较短。宁波六区法院2013年小额诉讼案件的平均审理期限仅为9.9天，其中平均审理期限最长的为15.41天，最短的仅为3.72天；2014年小额诉讼案件的平均审理期限为12.61天，各法院平均审理期限最长的为22天，最短的为5.07天（见图4）。
图4 宁波六区法院小额诉讼案件平均审理天数对比图
审结率高、审理期限短是小额诉讼的一个突出特点。Y法院在小额速裁试点期间，从2011年5月至2012年12月，共受理和办结小额诉讼案件1015件，平均审理天数仅为2.89天。另外，小额诉讼案件大部分能够自动履行、即时清结，很少进入申请执行程序，基本实现“案结事了”的要求。例如，2013年1月B法院审理的宁波首例小额诉讼案件，在一起物业服务纠纷案件中，从立案到判决仅花了半天的时间，且当场执行完毕。
二、问题透视：小额诉讼程序的运行困境
在小额诉讼如火如荼的司法实践中，小额速裁一度被视为缓解法院压力的一剂“良方”，无论是各法院的经验总结还是媒体的报道都是一片热情洋溢的赞好之声，称其具有“法官减负减压减困，群众省时省事省心”的“一石二鸟”的效果（娄银生，2013）。然而，从宁波六区法院的调研情况来看，小额诉讼程序的适用情况却不尽人意，其存在的问题突出表现为两个方面：一是在适用范围上，案件数量少，程序适用率低；二是在程序运行效果上，简便灵活的特色不突出，程序优势不明显。
1.程序适用率低，案件分流的作用不大
小额诉讼程序的立法目的之一，是通过该程序形成案件“繁简分流”机制，合理配置司法资源，节省司法成本。简言之，小额诉讼程序实际具有案件“过滤器”的作用，将争议金额不大的简单案件“过滤”出来适用便捷的速裁程序，其所能过滤的案件数量直接影响到该程序的效用以及案件“繁简分流”机制的效果。根据最高人民法院的预估，新民事诉讼法施行后，全国基层法院受理的小额案件将占其民事案件数量的30％左右[4]。浙江省高院根据2012年浙江一审民商事案件的数据进行初步测算，估计大约有28％的案件（约为13.69万件）可适用小额诉讼程序审理，受影响的当事人可达27万人次。但从宁波六区法院近两年的调研来看，小额诉讼程序的实际适用率显然远远低于当初的预期。
2013年宁波六区法院受理的小额诉讼案件仅占民商事案件数的6.85％ ，其中，适用比率最高的只有11.65％ ，适用比率最低的仅为0.22％ ，其中有两个法院小额诉讼程序的适用率不到1％ 。2014年六区法院受理的小额诉讼程序的适用率更低，仅为4.33％ ，适用比率最高的为13.81％
，适用比率最低的仅为0.23％（见图5）。由于适用比率低，案件分流的作用不大，不仅难以形成有效的“繁简分流”机制，而且极大地影响了司法实务中适用小额诉讼程序的积极性。
图5 宁波六区法院小额诉讼程序的案件收案数对比图
2.过于调撤率，速裁优势未能发挥
在我国小额诉讼的实践中，一直贯彻着对调撤率的强烈追求。这不仅仅是由于调撤率的考核指标要求，更为重要的原因是为了回避一审终审所带来的司法风险和压力。根据最高人民法院的经验总结，东、南、西部几个典型基层法院小额速裁的适用呈现出“一多两高”的特点，即审结的案件多、调撤率高、当事人服判息诉率高。例如，上海浦东法院2007年6月至2009年12月的小额诉讼案件的调撤率达到96.5％
（全国人大常委会法制工作委员会民法室， 2012）；浙江省小额速裁试点期间，调撤率约为94％左右[5]。
小额诉讼作为诉讼与非诉讼纠纷解决方式间的联结点，注定了其特有的价值取向会与各种ADR（alternative dispute
resolution，替代性纠纷解决）具有相似的功能和效果（赵清，2013），注重调解是其程序的一大特点。然而，过于追求调解结案，不仅使得小额诉讼一审终审的审级优势难以体现，而且在一定程度上造成了司法的浪费，法官在审理案件中往往多次组织当事人进行调解，小额诉讼程序“省时、省力、省心、省钱”的审判特点并未得以体现。调研过程中有法官曾谈及，在小额诉讼案件中，不少当事人只为争一口气，调解起来非常耗时耗力，法官疲于做双方当事人的工作，有时通过多次的调解也无法达成。可以说，调解结案所消耗的司法资源并不一定比判决结案要少，在个别情形下甚至更高于后者。正如学者所指出，倘若一味地强调调解结案，那么设立小额诉讼程序所希望实现的便利当事人解决纠纷、提高诉讼效率、司法资源配置的目的都不可能实现，这对小额诉讼程序的效力、都会造成不良的影响（，2012a）。
3.简便性和灵活性不足，程序价值不明显
关于小额诉讼的具体程序和流程，立法并无具体规范。根据浙江省高院的《意见解答》，小额诉讼程序对程序的简化主要体现在庭审程序、裁判文书的简化以及当事人参加诉讼的便捷上。但从小额诉讼运行的实际情况来看，虽然程序有所简化，审理期限相对比较短，但在审理方式、流程和裁判文书等方面，与简易程序相比程序优势不明显。
在审理程序上，《浙江意见》通过缩短答辩期和举证期限、简化庭审方式和程序等规定来突出程序“简化”特征。但由于简易程序在具体适用中程序本身比较简化，审结期限短、结案快速的特点比较突出，小额诉讼程序的简便性并不明显。而由于目前小额诉讼案件基本上并无专门的审判庭和审理人员，夜间、休息日开庭等灵活审理方式也难以落实。相对而言，小额诉讼最为突出的程序优势无疑是实行一审终审，但由于案件大多调解结案，判决的案件非常少，这一优势几乎消解殆尽。
在裁判文书方面，尽管《问题解答》明确提出了简化裁判文书的要求，制作了小额案件的格式样本，并要求在条件成熟时可采用表格或者令状式的裁判文书，但从调研的情况来看，由于小额诉讼实行一审终审，为避免将来发生当事人申诉、信访的风险，法官在制作判决书时往往会更详细地阐述判决理由，尽可能说服当事人接受判决的结果，因而判决书并没有简化，甚至可能更复杂了。有一些法院虽然对小额诉讼的裁判文书进行了简化，但力度较小，主要是针对的制作，比如B法院，对于双方当事人在事实方面基本没有争议的，尝试采用表格式的裁判文书、填充调解主文。
4.未设置专门的审判组织，法官不明细
《浙江意见》并没有对小额案件的审理部门进行具体规定，宁波六区法院的做法不一，但都没有设置专门的审判庭，而是根据各自的办案条件来确定相应的审理部门。除了由人民法庭负责本辖区小额诉讼案件的审理外，有的法院归口到速裁庭，有的法院由速裁庭和业务庭共同负责审理，有的法院则分别归口到相关的审判庭进行审理。值得一提的是，Y法院曾在小额速裁试点期间设立了全国首家具有独立编制的小额速裁审判庭，并配备正科级正职1名和审判员4人，但是由于小额诉讼案件数量太少，又于2013年9月撤并了小额速裁审判庭。由于没有专门的审判庭和审理人员，小额诉讼案件多由相对固定的审判庭和法官负责审理，而这些审判庭和法官还要同时审理大量的民商事案件。由于宁波地区基层法院“案多人少”的问题非常突出，有的法院法官年均办案数超过300件，在这样高负荷的办案压力下，法官往往难以及时处理小额诉讼案件。另外，小额诉讼程序对法官的审理职能有不同要求，法官可以依职权简化程序、进行释明、引导当事人进行诉讼等，承办法官在不同的诉讼程序中的角色定位不同，也往往难以兼顾小额诉讼的程序要求。
5.送达难度大，审限紧张
在小额诉讼程序的适用中，送达难是各法院普遍遭遇的问题[6]。由于人口流动和公民加强等原因，目前法院法律文书的有效送达率普遍比较低。由于小额诉讼的审结期限仅为一个月，送达难带来的压力尤为突出。宁波地区经济比较发达，民众往往不愿意因为1万多元的纠纷打官司，会诉至法院的很多是当事人之间争执较大或者被告下落不明等情形，而这类案件中被告或者通知不到，或者接到法院的电话后以各种借口推诿，不积极应诉或到庭。特别是在一些物业合同纠纷案件、劳动争议案件以及机动车交通事故案件的办理中，由于涉案外地当事人较多，当事人拒绝签收法律文书的情况频繁发生。一些符合小额诉讼程序的案件，因被告无法直接送达或下落不明等原因致使启动程序困难。
尽管《浙江意见》规定了传真、捎口信、电话、等简易送达方式，《问题解答（二）》中也进一步明确对裁判文书以外的诉讼文书可以采取电话告知送达、短信确认回复、村干部或近亲属代为转交等简便方式进行送达，但传真、E‐mail等送达方式目前对普通民众还难以广泛适用，加上小额诉讼案卷审查要求也较严格，因而法院目前仍然主要采用传统的邮寄送达和直接送达方式。而由于专人送达人数有限、邮寄送达周期过长等情况的存在，导致一个月内结案的审限非常紧张。调查中有的法官反映，对于法官而言，小额诉讼程序并没有减轻负担，反而使得办案时间更紧，压力更大。
三、以小见大：小额诉讼程序运行的制约因素
小额诉讼程序的确立是2012年新民事诉讼法的一大亮点，无论是立法上还是实务界都对之寄予厚望，但从者笔者的调研来看，小额诉讼程序近两年的适用效果却与立法愿景形成巨大落差。造成这种状况的原因是多方面的，包括法律规定的简约和粗疏、适用条件的严格限制、对程序价值判断的过于理想化、制度移植过程中的排异反映、实务操作的不规范以及小额诉讼程序理念与我国一些传统认识和理念的不协调等（张卫平，2012a）。
小额诉讼程序以诉讼经济为价值取向，其制度理念是为民众提供便捷、简易的司法救济途径，实质是“国家为公民提供的一种廉价的司法救济途径，主要通过限制当事人的一部分诉讼权利来获得效率的提升与成本的低廉（全国人大常委会法制工作委员会民法室，2012）。”这种价值取向显然与我国追求实质正义的传统诉讼理念不相一致，与民众对司法的过高期望也不相适应。因而，在小额诉讼程序的适用中，不可避免地伴随着效率与公正的理念冲突，尤其是从二审终审到一审终审的转变，在无上诉救济的情况下如何保障当事人的正当权利，是小额诉讼程序常常面临的担忧和质疑。
另外，小额诉讼程序机制简便灵活，运作中法官的自由裁量权较大，但在我国当前的司法下，法官素质良莠不齐，司法权威性不足，民众对司法缺乏信赖感，法官的自由裁量和积极行使职权难以得到当事人和社会的认同，极大地影响了民众对小额诉讼程序的接受度和法官适用该程序的积极性。
目前民事诉讼法中的小额程序，更多的是一种理念的体现（齐树洁， 2013），对具体的运作模式和操作细则未加以明确，最高人民法院也迟迟未作出相应的司法解释。制度不明晰，缺乏可操作性，是制约小额诉讼程序运行的一个重要因素。
1.定位不明，程序之间的界限不清晰
根据《民事诉讼法》的规定，小额诉讼被置于“简易程序”之下，导致小额诉讼程序的定位不明，其到底是简易程序还是与简易程序相并列的独立程序模糊不清。比如，浙江省高院的《意见解答》一方面指出小额诉讼程序是一种独立于普通程序和简易程序之外的新类型诉讼程序，但同时又认为其属于“简易程序的再简化”。学界通说认为，从文本解释出发，小额诉讼程序不是独立于简易程序之外的诉讼程序，应当将其理解为简易程序中一种特殊程序（奚晓明和张卫平，2012）。从的角度来看，小额诉讼制度存在两种立法体例：一种是英美法系的体例，是完全独立于普通程序或简易程序之外的；另一种是大陆体例，依附于普通程序或简易程序，形成了普通程序或简易程序的简化（朱金高，2014）。我国显然是采用了的立法体例，但是由于缺乏具体程序规范，小额诉讼程序与简易程序之间的界限非常模糊。在立法部门的有关调研报告中，列出了小额诉讼的具体程序要求（全国人大常委会法制工作委员会民法室，2012），而这些程序要求实际上在简易程序中基本都得以落实。比如，原告可以口头起诉、法官独任审理、简便的传唤和通知方式、法庭调查、询问证人、法庭辩论可以合并进行、可以一次开庭审理等，很难从程序构造上体现出二者的差异。小额诉讼程序在实际运行中与简易程序的现象比较严重，这削弱了小额诉讼程序的效用。
2.程序规则缺位，实践操作不规范
《民事诉讼法》第162条仅就小额诉讼程序的适用条件和审级作了规定，缺乏具体的诉讼规则和程序规范，各地法院基本上依据地方性的指导意见或者实施细则，以一种“”的形式进行尝试和探索。对比北京、、浙江、陕西、广西等地高院出台的有关小额诉讼的文件，可以发现它们在适用的案件类型、程序的选择权、程序的转换等方面都存在差异（谢鹏远，2014）。由于各地在程序设计上的差异，加之地方性指导文件在效力上的先天不足，实践运作中理解不一致和操作不规范的问题比较突出，影响了小额诉讼程序的有效运行。
根据《民事诉讼法》的规定，对小额诉讼案件标的额采用弹性标准，即以各省（自治区、直辖市）上一年度城镇单位就业人员年平均工资的30％为限额。根据这一限额标准，浙江省2013年小额诉讼案件诉讼标的限额为14000元（2013年6月调整为15000元），2014年调整为17000元，远远低于小额速裁试点期间5万元的受案标准，对于浙江这样的经济大省而言，这一限额标准明显偏低。尤其宁波作为沿海港口城市，经济比较发达，不仅数量大而且涉案金额比较高，符合小额诉讼标的限额的案件数量本身比较少。以B法院为例，根据2010年、2011年、2012年的数据，在民商事案件中，诉讼标的额15000元以下的案件所占的比例分别为26.82％
2013）。而根据《浙江意见》第3条的规定，小额诉讼程序仅适用于六种类型的金钱给付案件[7]，又进一步缩小了案件范围。此外，在符合受案标准和范围的案件中，以机动车交通事故赔偿纠纷、物业服务合同纠纷和劳动纠纷居多，而后两种案件往往涉及群体纠纷，涉案主体多，审理周期长，难以适用小额诉讼程序进行审理，进一步导致了小额诉讼程序适用比例偏低。
小额诉讼虽然具有便民诉讼的特征，但由于实行一审终审，当事人无上诉救济的机会，在目前司法权威不足、法院裁判公信力缺乏认同的情况下，这种程序利益限制所可能导致的救济受阻和司法风险，使得当事人和法院都心存顾虑，从而降低了小额诉讼的价值吸引力，使本应积极推进适用小额诉讼程序的法院一方，不“选择”适用小额诉讼程序；本应踊跃接受小额诉讼程序的当事人一方，不“愿意”适用小额诉讼程序（廖万春等，2014），甚者还存在一定的抵触心理。
一方面，小额诉讼程序在我国适用的时间不长，当事人对这一新的诉讼制度仍然比较陌生，往往不信任、不愿意适用小额诉讼程序；另一方面，小额诉讼是以当事人丧失或者放弃上诉权为代价的，这也使得当事人不愿、不敢主动适用小额诉讼程序。因为小额诉讼程序的救济途径十分狭窄，如果当事人对裁判结果不服，只能通过再审程序予以救济，而再审程序的启动条件又非常严格。虽然适用小额诉讼程序在审限上可以相对缩短，在诉讼费用上可以减半，但这些利益都不足以与程序救济利益相匹敌。当事人对小额诉讼程序接受程度较低的一个主要原因，是忌惮于小额诉讼程序的一审终审，从而阻滞了对小额诉讼程序的选择适用。尽管《浙江意见》赋予当事人程序选择权，允许诉讼标的额在10万元以下的案件当事人合意适用小额诉讼程序，但实践中当事人选择适用的案件却寥寥无几。
2.法官的谨慎消极心理
从调研的情况来看，法院和法官对小额诉讼程序的适用普遍持一种消极和谨慎的态度，其原因主要有以下几个方面：①小额诉讼案件数量比较少，案件分流的作用不大，未能起到缓解案件压力的作用，法官缺乏适用的积极性；②小额诉讼程序的审结期限短，由于追求调解率以及送达困难等原因，审限紧张，给法官造成较大的审判压力；③小额诉讼程序实行一审终审，当事人的上诉救济途径被阻断，相较于简易程序和普通程序更容易引起信访和申请再审，法官不愿承受这种压力，所以在适用小额程序时相当的谨慎（廖万春等，
2014）。调查中有的法官直言，一审终审只能减轻二审法院的负担，对基层法院没有意义，反而增大了调解的压力和司法风险。法官这种谨慎消极心理极大地阻碍了小额诉讼的适用，对适用小额诉讼条件的案件也更愿意用简易程序进行审理，一般不会主动鼓励、引导当事人选择小额诉讼程序。调研的法院中，有的法院一年的小额诉讼案件仅仅只有10件，而据《问题解答（二）》披露，浙江“还有少数基层法院至今未审结一起小额诉讼案件”。
四、理性探索：小额诉讼程序的完善路径
小额诉讼程序是我国借鉴美国、英国、日本等国家立法经验而确立起来的，作为一个新型诉讼制度，在移植的过程中难免会经历理念的冲突、与既定制度排异和融合的过程。笔者在实证调研和理论剖析的基础上，探索了该程序的完善路径。
1.回归理性，正确看待小额诉讼的程序价值
从我国小额诉讼程序从实践到制度确立的过程来看，我国对小额诉讼程序的适用和推进明显带有理想主义和功利主义的色彩，是以提高诉讼效率、缓解司法压力作为主要目标的，希望通过小额诉讼解决法院案多人少的现实问题。正如有学者所指出，“我国目前对于小额诉讼的崇尚仍然停留在简易化和诉讼中心的传统思路上”（全国人大常委会法制工作委员会民法室，2012），无论是小额速裁试点期间掀起的改革热潮，还是新民事诉讼法施行后急转直下的冷落遭遇，无不折射出司法实务中对小额诉讼程序的非理性态度，对小额诉讼的提高效率的程序价值和缓解司法压力的效用期待过高，而对其程序设置的合理性、适用的现实基础、可能存在的阻碍因素以及司法风险等缺乏全面、客观的分析评估。鉴于此，笔者认为要完善小额诉讼程序，首先应当以理性的态度看待这一程序，合理评价其程序价值和制度功能。一方面，小额诉讼程序的目的不仅在于减轻法院的负担，更重要的是要使司法接近大众，具有亲民性，通过小额程序能够使民众广泛地享受司法服务和法律保障（雷晓敏，
2013），因而不能简单以案件数量以及是否减轻司法负担来评价其效用；另一方面，不能过于强调其高效、便利的程序优势，而忽略其所产生的效率与公正的理念冲突以及程序保障不足等弊病，在制度设计上要找到冲突的平衡点，进行合理限制和规范。
2.合理定位程序，形成有效的繁简分流机制
目前我国的司法制度具有一种“低端司法”的色彩，表现出一种便利、高效、非正式的特点（全国人大常委会法制工作委员会民法室，2012），诉讼程序的分类和规定都比较粗略。而且在我国民事司法实践中，基于诉讼经济原则的影响和“案多人少”的沉重压力，简化程序和提高诉讼效率一直是改革的重要目标。尤其是在基层法院，简易程序的适用率普遍较高，过于强调调解结案，呈现出普通程序简易化、简易程序更简化的态势，程序之间的界限不清晰，不仅导致小额诉讼的程序优势难以显现，而且难以形成有效的案件分流机制。因此，有必要通过小额诉讼程序的确立，合理进行程序分类，构建多元化的程序体系。①厘清普通程序、简易程序、小额诉讼程序之间的界限，合理确定不同诉讼程序的定位、适用范围及其程序规则，普通诉讼程序的严格性、简易程序的简便性和小额诉讼程序的灵活性相互配合，相辅相成，复杂案件适用严格、规范的普通诉讼程序，简单案件适用成本低廉、灵活的简便性程序，“能简则简，当繁则繁”，实现诉讼资源的合理配置；②转变诉讼观念，改变强调调撤率的审判考核方式，对调解的运用区分不同的诉讼程序及其案件类型而有所差异，“能调则调，当判则判”，形成合理的案件审理机制。
3.完善立法，构建规范的程序规则
目前立法对小额诉讼程序的规定过于简单和抽象，导致程序之间的界限模糊，实践中操作不规范。可喜的是，2015年1月30日公布的最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）已对小额诉讼进行了专门规定，不仅明确了小额诉讼的适用范围并有所扩大，而且对举证期限、答辩期限、程序转换以及再审救济等程序规则作了规定，形成了一套相对完整的程序体系，从而改变了各地法院自行设定程序的局面，这不仅可以保证小额诉讼程序运行的规范和统一，也为从立法上细化制度设计、构建统一而规范的程序规则提供了基础。
不过，就《民诉法解释》的规定来看，对小额诉讼的程序规定还不够细致，需要将来进一步予以补充和完善，包括强化法官的释明责任、当事人本人进行诉讼、当庭支付小额金钱义务等内容。这主要是基于以下几方面的考虑：①由于我国现阶段诉讼当事人的诉讼能力参差不齐，法院应当为小额案件的当事人提供必要的程序指导，让当事人体会到小额诉讼程序适用的利益，才能提高小额诉讼程序的接受程度；②在小额诉讼程序中支持本人进行诉讼，不仅可以减少诉讼成本，而且当事人能够亲自参加所有程序过程，也有利于裁判结果被当事人所接受；③在小额诉讼程序中提倡当庭裁判、当庭支付，案结事了，可以避免执行难的问题影响小额诉讼的运行。因为一种裁判制度不管多么公正且富有效率，但只要判决执行存在着难点，这一制度本身就不能说是合格的（齐树洁，2012）。
4.引导程序选择，拓展小额诉讼程序的适用范围
针对目前小额诉讼程序适用比例较低的问题，调查中法官普遍反映是因为现行限额标准过低。但笔者认为，民事诉讼法对小额诉讼的标的限额采用弹性标准，已经考虑到了不同地区间的经济差异。鉴于小额诉讼的程序非严格化、限制救济等局限性，在强制适用的情况下，案件的标的限额不宜过高，否则难以兼顾程序保障的正当性，也容易引发当事人和民众的质疑和抵触。故此，对于宁波市这样的经济发达地区，促进小额诉讼程序有效适用的可行方法是充分利用当事人的程序选择权，通过合意选择适用的启动方式来拓展其适用范围。一方面，法院要加大宣传力度，突出小额诉讼程序便捷、高效的优点，通过法官的积极引导，使得更多标的额在10万元以下案件的当事人选择适用小额诉讼程序；另一方面，根据小额诉讼适用的情况，随着民众对小额诉讼认同感和接受度的提高，可以逐步、适当提高合意适用小额诉讼案件的标的额，使得更多的案件可以通过当事人合意的方式纳入小额诉讼程序。
5.设置小额诉讼审判庭，实现审理人员专门化
鉴于小额诉讼对法官的职能和角色定位不同于通常诉讼程序，要求法官积极行使职权和进行自由裁量。加上小额诉讼程序注重调解，且程序机制比较灵活，可以灵活安排审理的时间、地点，采用夜间、节假日等业余时间进行审理，如果不设置专门的审判庭和审理人员，上述小额诉讼程序的优势和特色难以实现。从国外的立法和实践经验来看，大多设置了专门的审判庭。以日本为例，日本的小额诉讼程序设有小额诉讼程序帮助中心，在诉讼程序设计、机构设置、人员配备上都有独立的设置，值得借鉴。
为了促进小额诉讼程序的适用，保证小额诉讼案件的审理质量，目前法院多要求优先选派审判经验丰富、调解水平高、业务素质较为全面、熟悉当地社情民意的资深法官审理小额诉讼案件。就目前的司法环境而言，这种要求有一定的积极意义和必要性，不过，并不符合小额诉讼为民众提供低廉、便利的救济途径的理念。笔者认为，结合当前司法人员分类管理的司法体制改革趋势，可以逐步改为由司法辅助人员来处理小额诉讼；并且在条件成熟时，可借鉴国外的“临时法官”制度，选任有一定资历的律师或者退休法官来担任小额诉讼的审理人员，以充分发挥其便民、亲民的诉讼特色。
6.利用现代技术，破除送达难的程序障碍
送达难是目前民事诉讼中的普遍现象，也是影响小额诉讼程序运行的一大障碍，这一问题的根本解决有赖于将来司法权威的树立以及良性司法环境的形成。就目前小额诉讼的适用而言，可以从三个方面入手来破解这一难题：①简化送达的程序和要求，放宽小额诉讼案件案卷书面材料的要求，尝试多样化的送达方式和途径，允许采用电话告知、短信确认回复等方式送达。
②充分利用现代网络技术和设备，建立电子化送达网络。对当事人提供的传真、电子邮件等能够确认收悉地址的，可以通过传真、法院短信平台送达诉讼文书；并可以尝试采用微信、QQ等网络联系方法通知和传唤当事人。 ③借助社区联动、人民调解员联络等途径，通过法院的基层工作联络室，人民法庭与辖区的村、社区所建立的基层司法网络来进行送达。
蔡彦敏．以小见大：我国小额诉讼立法之透析．法律科学，2013（3）．
程晓雪，齐树洁．欧洲小额诉讼程序：规则与实践．法治研究，2013（10）．
傅郁林．小额诉讼与程序分类．清华法学，2011（3）．
黄琨．民事速裁内涵的把握及其未来展望———兼论民事速裁与小额诉讼、简易程序的关系．人民论坛，2013（17）．
江伟．中国民事审判改革．北京：中国政法大学出版社，2003．
雷晓敏．小额诉讼程序的域外考察———兼评民事诉讼法关于小额诉讼之规定．法学研究，2013（6）．
李浩．论小额诉讼立法应当缓行———兼评《民事诉讼法修正案（草案）》第35条．清华法学，2012（2）．
廖万春，张莉，黄海锭，印强，陈九波．完善小额诉讼制度规范程序救济途径———广东高院关于小额诉讼制度实施情况的调研报告．人民法院报，2014‐05‐18，第08版．
廖中洪．小额诉讼救济机制比较研究．现代法学，2012（5）．
刘学在，欧阳俊．小额诉讼一审终审制之评述．湖北社会科学，2013（5）．
刘仲屹，王保民．小额诉讼程序及其在我国民事诉讼修改中的完善．比较法研究， 2012（5）．
娄银生．江苏“小额速裁”试点工作效果显著．人民法院报，2013‐03‐20．
马强．美国小额法庭制度与借鉴．比较法研究，2011（5）．
潘剑锋，齐仲英．论小额诉讼制度．法学论坛，2001（1）．
齐鹏，李强等．小额诉讼制度适用范围评析．法治与社会杂志，2013（5）．
齐树洁．论我国小额诉讼程序之构建．民事诉讼法研究．厦门：厦门大学出版社，2012．
齐树洁．小额诉讼：从理念到规则．海峡法学，2013（1）：8．
邱小波．小额诉讼程序的实证分析．法律硕士学位论文，宁波大学，2013：16．
全国人大常委会法制工作委员会民法室．民事诉讼法———立法背景与观点全集．北京：法律出版社，2012．
石达理．日本小额诉讼制度考察．北京航空航天大学学报，2012（6）．
宋朝武．小额诉讼程序的宪法解释及程序设计．河南社会科学，2011（5）．
覃军．试行小额速裁程序的调研报告．人民司法，2012（3）．
汤维建，齐天宇．民事诉讼法全面修改的若干重点研判及立法建议．苏州大学学报，2012（3）．
王杏飞．基层法院为何不愿适用小额诉讼程序．人民政协报，2014‐01‐14，第12版．
王亚新．为小额程序的普遍适用提供有益启示．人民法院报，2011‐12‐15，第05版．
王亚新．对抗与判定———日本民事诉讼的基本结构．北京：清华大学出版社，2002．
奚晓明，张卫平．新民事诉讼法条文精释．北京：人民法院出版社，2012．
厦门市思明区人民法院课题组．民事小额诉讼程序的适用于完善．福建法学，2013 （2）．
肖锋．小额诉讼程序的价值定位与制度分析．法律适用，2011（7）．
肖建华，唐玉富．小额诉讼制度建构理性思考．河北法学，2012（8）．
谢鹏远．我国地方法院小额诉讼程序设计差异性考察．中国社会科学院研究生学报，2014（5）．
杨建华．民事诉讼法要论．北京：北京大学出版社，2013．
袁定波．小额诉讼实施半年遭遇“冷落”．法制日报，2013‐07‐12，第5版．
张晋红．构建与探讨：小额诉讼程序的立法之争．民事诉讼法学研究会，2011．
张卫平．新民事诉讼法专题讲座．北京：中国法制出版社，2012a．
张卫平主编．新民事诉讼法条文精要与适用．北京：人民法院出版社，2012b．
赵清．“调解优先”下的小额诉讼运行困境及完善．成都行政学院学报，2013 （1）：42．
朱金高．小额诉讼制度有效运作之机理．法学，2014（6）：153．
[1] 由于统计的口径不同，从各法院所获取的数据略有差异。本文的分析主要以宁波市中院和浙江省高院的统计数据为依据，并适当参考各区法院的统计数据。
[2] 2013年Y法院的y法庭受理了352件追索劳动报酬的系列案，故而当年该法院的小额诉讼案件达到868件。如果扣除这一数据，则宁波六区法院2013年和2014年受理的小额诉讼案件数差距不大，2013年为1752件，2014年同比下降11％ 。
案件类型比较集中是小额诉讼程序适用中的一个突出特点。从浙江省小额速裁的试点情况来看，案件类型主要集中在道路交通事故赔偿纠纷、买卖合同纠纷、劳动报酬纠纷、民间借贷纠纷等案件类型。参见浙江高院出台的《关于适用小额诉讼程序审理民事案件相关问题的意见》新闻发布会发布稿（2013年1月6日）．浙江法院新闻网，http：／／www．zjcourt．cn／con‐tent／01／05．html，2013‐03‐5。
[5] 参见浙江高院出台《关于适用小额诉讼程序审理民事案件相关问题的意见》新闻发布会发布稿（2013 年 1 月 6 日）．浙江法院新闻网，http：／／www．zjcourt．cn／content／01／05．html，2013‐03‐05．
[6] 有报道称，有的法院符合小额诉讼程序的案件中，不能直接送达的案件比率达到43.3％ （袁定波，2013）。
根据《浙江意见》第3条的规定，小额诉讼程序的适用范围包括：（1）买卖合同纠纷、借款合同纠纷、租赁合同纠纷和服务合同纠纷案件；（2）身份关系清楚、仅在给付的数额、时间上存在争议的抚养费、赡养费、扶养费纠纷案件；（3）道路交通事故损害赔偿和其他人身损害赔偿纠纷案件；（4）劳动关系清楚，仅在劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿费或者赔偿金的给付数额和给付上存有争议的劳动纠纷案件；（5）劳务关系清楚，仅在劳务报酬的额给付数额和给付时间上存有争议的劳务纠纷案件；（6）其他事实清楚、权利义务关系明确的金钱给付案件。
