政投入等资源在试点过程中分配与使用的随意性较大,导致出现挪用、滥用的现象,进而 滋生违法行为。如某市中级人民法院曾统计分析全市2010年1月至2015年12月所审 理的职务犯罪案件,发现在各项农村试点的推进过程中,相应的“各项支农惠农补贴、农补 贴、种粮直补、移民房改补助、农民救济款物、救灾复产或灾民安置补助、政策补偿等资金

[基金项目]国家社会科学基金项目“环境精细化治理的双重逻辑与推进路径研究”(17BZZ007) [作者简介]余敏江(1977—),男,江西九江人,同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师,主要从事环境政治 与治理研究;朱雨新(1997—),女,江苏苏州人,同济大学社会治理与政治发展研究中心助理研究员,主要从事环境政治 与治理研究。 超越“杰文斯悖论” : “碳中和”议题实现的 社会治理驱动及优化逻辑 余敏江,朱雨新 (同济大学 政治与国际关系学院,上海 200092) [摘 要]为应对严峻的气候问题,中国于2020年提出“碳达峰”“碳中和”的环境政治话语。在气候 治理过程中,“杰文斯悖论”的存在说明了单纯依靠技术进步无法实现整个社会的节能减排。因此,有必要 从新的视角即社会治理视角出发,分析中国“碳中和”议题实现的逻辑理路。社会治理“硬嵌入”和“软嵌 入”的双向驱动逻辑,大大改善了“碳中和”政策议题实现的政治社会结构,有可能使“碳中和”政策议题实 现的时间跨度大大缩短,使“杰文斯悖论”这一资本主义国家长期存在的难题在中国得到破解。破解“杰文 斯悖论”中资本与技术的不良互动,须进一步规范“硬性”和“软性”的制度供给,提升“碳中和”治理的法治 化、智慧化水平,完善“碳中和”议题实现的协商民主机制,从而实现基于“碳中和”的全面绿色转型。 [关键词]碳中和;杰文斯悖论;社会治理;碳达峰;低碳共同体;嵌入 [中图分类号]D669;X2 [文献标识码]A [文章编号]21)06-0086-10 一、引言 碳中和是指企业、团体或个人在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量,通 过植树造林、节能减排等形式抵消,实现二氧化碳“零排放”。碳达峰是指二氧化碳排放量 达到历史最高值然后经历平台期进入持续下降的过程,因而是实现碳中和的基础和前提。 随着中国经济步入高质量发展阶段,碳达峰、碳中和在重要会议中屡屡被提及,美丽中国 建设自此开始真正有了时间节点和阶段目标。2020年3月5日,习近平总书记在中央财 经委员会第九次会议上强调,把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。2020年9 月22日,国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出:“中国将提高国家 自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努 力争取2060年前实现碳中和。”2020年12月召开的中央经济工作会议,将“制定2030年 前碳排放达峰行动方案”列为2021年八项任务之一。2021年两会上,“碳中和”被首次写 入政府工作报告,成为代表委员们热议的话题。2021年7月30日,中共中央政治局会议 要求“尽快出台2030年前碳达峰行动方案”。然而,作为深刻的经济社会系统性变革,碳 86

达峰、碳中和的实现并不是一帆风顺的。杰文斯在《煤炭问题》中早就认识到,19世纪英 国的工业增长严重依赖廉价煤的使用,但随着煤层挖掘深度的增加,势必会增加开采成 本,照此下去英国将失去商业和制造业的世界优势,环境治理与社会发展的负面效应也将 不断释放[1]。他认为无论是改进技术还是找到煤炭的替代物,都无济于事,都无法改观这 种技术进步与能源消耗之间的困境。一般认为,资源的利用效率提高有利于减少资源的 消耗,从而节约资源[2],而杰文斯在实证研究中发现,煤炭资源的需求由于其使用效率提 高而增加,这一悖论即为“杰文斯悖论”[3]。 “杰文斯悖论”表明,科技进步并非是解决能源—环境问题的治本之方。以提高资源 利用率的科技创新带来的结果不是减少而是增加人们对这种资源的需求,因为效率的提 高可能会通过替代效应、收入效应和产出效应等机制进一步刺激新的能源需要[4]。比如, “无纸化办公”被视为技术进步带来的巨大资源节约成就之一。然而,现实情况是:因为打 印成本暴跌,纸张的消耗量急剧上升。虽然计算机能够以电子形式存储文件,但与此同时 也便于使用日益普及的打印机轻松打印出无数的文档。尽管无纸化办公悖论在替代品与 资源消耗的关系中可能并不具有普遍性,但这确实强调了一点,即人们不应该假定自然资 源替代品的开发会导致该资源消耗量的减少[5]。有学者的研究表明:“汽车方面的技术进 步,使得在美国汽车使用每加仑汽油行驶的平均距离自1980年以来提高了30%,但却并 未降低汽油使用的总量。每辆汽车的燃料消耗维持不变而效率提高,导致的不仅是上路 的小汽车和卡车的数量(以及行驶的里程)不断增长,而且它们的尺寸和‘马力’也在不断 增加———因 此 越 野 车 和 小 货 车 布 满 了 美 国 的 高 速 公 路。”[6]朱 利 特 · 绍 尔 (JulietB. Schor)也注意到了类似的现象,他认为,在最近的35年,单位 GDP的能耗已经减半,但能 源的需求不但没有下降反而上升了40%。此外,在那些能效提升最大的部门,能源需求 的增长也是最快速的,如交通和住宅方面能源的使用———电冰箱的能效提高了10%,但 冰箱使用的数量提高了20%;在航空方面,每英里行程的燃料消耗减少了40%,但燃料的 总消耗却增长了150%,因为乘客的飞行距离也在增长[7]。随着“杰文斯悖论”的拓展,在 其他生产生活领域中也可以看到这种回弹效应的存在:技术进步引起生产成本和产品价 格的下降,反而刺激了能源需求,导致总消耗增加。 因此,化解“杰文斯悖论”,实现碳达峰、碳中和,需要转换视角,即从社会治理的视角 切入。改革开放40多年来,党和国家创造“两大奇迹”的密码就是成功进行了以社会治理 创新为主体内容的全域改革。如何基于社会治理的全域改革超越“杰文斯悖论”,破解环 境治理中资本与技术的不良互动并开启“碳中和”议题设置,进而探求加快“碳中和”议题 实现的社会治理优化路径,这便是本文研究的具有理论和实践意义的重要问题。 二、“碳中和”议题实现的社会治理驱动逻辑 “碳中和”议题实现是指治理主体提出“碳中和”这一重要问题并设置为议题,从而引 起人们广泛关注、集中讨论并引导和推动“碳中和”实现进程之话题的活动。其中,“碳中 和”议题设置是引领“碳中和”舆论、凝聚“碳中和”共识的关键环节,在“碳中和”议题实现 中占据极为重要的地位。“碳中和”议题实现是一项极具挑战的系统工程,涵盖能源、生态 环境、经济、政治、社会、文化等众多领域,涉及政府、企业、媒介、环保非政府组织、智库专 家、公众等多个主体。只有凝聚全社会智慧和力量共同行动,形成不同主体的有效衔接和 87

良性互动,进而形成“低碳共同体”,才能又好又快地实现“双碳”目标。过去几十年来,党 和国家实施了一系列行之有效的改革举措,锻造了“倒逼机制”“预期引领机制”和“转危为 机机制”三种具有法宝意义的治理机制,形成了颇具中国特色的社会治理格局及其治理方 式[8]。社会治理“硬嵌入”和“软嵌入”的双向驱动逻辑,大大改善了“碳中和”政策议题实 现的政治机会结构,有可能使“碳中和”政策议题实现的时间跨度大大缩短,使“杰文斯悖 论”这一资本主义国家长期存在的难题在中国得到破解,从而创造性地走上人与自然和谐 共生的新路。 (一)“碳中和”议题实现的社会治理“硬嵌入” 嵌入性理论最早出现在波兰尼(Polany)对工业革命前后经济体系与社会体系二者间 嵌入(embeddedness)关系的描述中。他认为:“所有经济体都嵌入社会关系和制度之中, 并不存在一个所有调节由市场独立自发完成的经济体系。”[9]15-16之后,格兰 诺 维 特 (Granovetter)运用关系嵌入性和结构嵌入性的框架阐明了人和组织所处的社会关系, “行动者既不像独立的原子一样运行在社会脉络之外,也不会奴隶般地依附在他(或她)所 属社会类别赋予的角色,他们具有目的性的行动企图嵌入在真实的、正在运转的社会关系 系统之中的”,即“大多数的(经济)行为都紧密地嵌入在社会网络之中”[10]。祖金、吉马吉 奥(Zukin,DiMaggio)则将嵌入性清晰地划分为四种类型:政治嵌入性,即外部制度框架 对经济行为的影响;文化嵌入性,即经济行为主体受到来自外部共享的集体理解的制约; 结构嵌入性,即经济活动在持续的社会关系中的情景;认知嵌入性,即行为主体在它们理 性计算时所受到的原有意识结构的限制[11]。它们形成了嵌入性治理的基本分析框架。 嵌入性治理是指国家运用自身的法律、文化、信息和组织优势整合社会资源,并通过 宣传、引导、动员、规制等方式将国家权威嵌入社会内部的结构、关系和规范之中的治理模 式。嵌入性治理大多依靠行政手段或制度规范对社会进行监督和引导的“硬嵌入”形式呈 现。现如今,我国凭借强制型、诱致型和动员型等社会治理硬嵌入途径,形成了深入社会 的“前端—中端—末端”多面向治理模式,推动了“碳中和”的议题设置。 在前端治理中,我国的社会治理手段主要是以出台多项行政指令甚至强制命令的方 式来压减高耗能行业产量,调整生产结构。2020年12月29日,工业和信息化部部长肖 亚庆在全国工业和信息化工作会议中指出,“要围绕碳达峰、碳中和目标节点,实施工业低 碳行动和绿色制造工程。钢铁行业作为能源消耗高密集型行业,要坚决压缩粗钢产量,确 保粗钢产量同比下降”。住房和城乡建设部等七部门发布《关于印发绿色建筑创建行动方 案的通知》,明确表示,到2022年,当前城镇新建建筑中绿色建筑面积占比达到70%。浙 江省提出坚决遏制地方新上石化、化纤等高耗能行业项目,严控水泥、钢铁等产能过剩行 业新增产能项目。山东省对高耗能行业分类划定加严“标准线”,对达不到标准的产能限 期关停,加速落后产能市场出清。此外,与强制命令相配套的是严格的监管力度。根据最 新出台的《能源监管重点任务清单》,中央政府对有关能源供给方面的民生供暖、风电开 发、煤矿核准、石油天然气工程等方面制订了详细的监管条例,并通过监测、评估、执法和 考核等手段对有关部门、行业所开展的能源工作进行行政监督和执法。 在中端治理中,我国的社会治理主要是通过诱致性的政策引导和经济手段来激励企 业、个人的清洁能源开发和低碳消费行为。其中,多层次政策引导至关重要。目前,财政 部等出台的《清洁能源发展专项资金管理暂行办法》明确提出为促进清洁能源开发利用, 设立清洁能源发展专项资金,用于支持可再生能源、清洁化石能源以及化石能源清洁化利 88

用等能源清洁开发利用行为。国家发展与改革委员会发出《关于开展大宗固体废弃物综 合利用示范的通知》,要求进一步提升大宗固体废弃物综合利用水平,推动资源综合利用 产业节能降碳,助力实现碳达峰、碳中和。国家机关事务管理局出台《“十四五”公共机构 节约能源资源工作规划》,建立实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度,指引 公共机构开展碳达峰、碳中和工作。工信部则联合相关部门探索建立健全汽车碳排放标 准体系,制定包括汽车整车、重点零部件、车用材料、燃料、资源综合利用等在内的全生命 周期碳排放标准体系,为碳排放源头治理提供方向指导。 另一诱致性手段则是通过经济手段,发挥“无形之手”的调节作用。碳排放经济体系 中有两种重要的形式,即碳交易和碳税。早在2011年,我国便建立了七个碳排放交易试 点,探索碳交易的方案细则。2020年底,生态环境部部务会议审议通过了《碳排放权交易 管理办法(试行)》,碳交易正式在全国推广。在碳交易中,政府将设定某一经济体具体碳 排放总量,并发放一定数量的可交易配额,参与主体可选择交易配额或跨期存储配额,以 供未来使用。碳排放交易的逻辑在于通过各经济主体控制排放总量,发挥以交易配额为 核心的市场力量,推动形成配额价格,由此形成减排的激励机制。并且,通过体现市场思 维的碳交易可形成稳定的需求—供给关系,为市场提供长期价格信号,呈现价格可预测 性,为各类经济体的成本控制、规划投资和市场的有效运作提供价值参考。碳交易体系建 构过程,如图1所示。 -2 ->,8 @F FFM 0) +0 = ! -F !1 4 " FMF F" > MKK %" 0 0+ "B 图1 碳交易体系 当然,仅靠碳交易难以实现碳中和目标,对中国这样的发展中国家而言更需通过碳税 来加大碳减排调控力度[12]。我国目前碳税设计主要有两种途径:一是直接以现有化石燃 料相关税种为依据,根据碳排放标准调整具体税率;二是直接针对二氧化碳的排放进行征 税,覆盖能源开采、生产以及消费环节,全面涵盖各经济主体以及人民日常生活。 通过碳税,政府可以干预具体到个人的微观领域的碳排放量,将各主体的碳排放外部 负效应内部化,以达到帕累托最优的资源配置。总体来看,碳税的税率标准有助于社会资 本的市场流动,赋予低碳产品更高的竞争优势并能进一步挖掘各经济主体在低碳领域的 开发与创造力,进一步加速全社会的减排进程。 实际上,碳排放经济体系两种方式呈现一定的互补性,在碳排放治理中二者相互协 调、相互配合,提高减排效率。值得注意的是,碳交易与碳税最主要的区别在于碳交易主 要是政府决定排放总量,市场决定碳排放价格;碳税则是政府决定碳排放价格,市场决定 排放量。两者通过价格—数量的混合治理,共同形成碳排放中的中端治理模式。 在末端治理中,主要通过动员全社会科技创新和植树造林实现碳循环。植树造林能 够增加植被的光合作用以吸收更多二氧化碳,减少大气中碳浓度的过程及机制。这是一 种基于生态的减碳手段,依靠自然的力量降低末端环节二氧化碳的存量。近几年,我国正 89

着力提升绿化覆盖率,据国家林业和草原局统计,截至2020年底,全国森林蓄积量达到 175亿立方米,森林面积达到2.2亿公顷,预计2025年建立各级林长体系,森林覆盖率达 到24.1% [13]。《上海市生态环境保护“十四五”规划》显示,“十四五”期间,上海将建设环 廊森林片区和生态廊道,净增森林面积24万亩,新建绿道1000公里以上,实施千座公园 计划[14],通过保护生态的方式实现生态内部的自我调节。相比于技术手段的运用,碳汇 机制主要依靠生态系统的内在功能,因而最具持续性。然而,碳汇也有其局限性,基于国 土面积的固定性,当绿化覆盖率达到一定峰值而无法增加植被覆盖时,碳汇能力可能会形 成固化,生态减碳能力的减弱势必需要其他方面的辅助最终达成减碳任务。 此外,在末端治理中,科技的助力对“碳捕获—碳利用—碳封存”发挥重要作用。其 中,碳捕获技术包括点源碳捕获和直接空气捕获。后者则包括直接从工业废气流中捕获 和直接从大气中捕获,从而将二氧化碳收集起来。碳利用则是将捕获后的二氧化碳,通过 一定的化学方式将二氧化碳转换为工业应用原料,用于制造燃料、化学品、建筑材料等。 碳封存是最后的补救措施,就是通过技术封存处理多余的二氧化碳,被封存在储油层、盐 层和不可开采的煤层等地下层。 (二)“碳中和”议题实现的社会治理“软嵌入” “硬嵌入”从本质上遵循的仍是一种权威性、管控型、大水漫灌式的行动逻辑。在有关 “碳中和”的外部法律环境尚不统一、系统、明晰的情况下,即使一部分坚守“绿色”理念的 组织(包括企业和环保非政府组织)能顺利“进场”,但以互利互惠为基础的人际网络仍主 导着“碳中和”组织网络的外扩。这意味着,组织所能承担的“碳中和”治理职能在较大程 度上仍需要依托组织自身的内驱力。在这种情况下,倘若组织内部的激励机制和运作机 制出现问题,这一项良好的改革措施极易背离初衷。从这个意义上说,社会治理的软嵌 入,即价值观、行为规范的嵌入更具根本性。 各利益相关者在整体利益与个体利益的抉择、长远利益与眼前利益的考量、经济利益 与环境利益的取舍等方面存在较大分歧和差异,使得他们对“碳中和”议题缺乏一致性的 认知,且存在“搭便车”心理。因此,促进利益相关者对“碳中和”议题的共同理解是逻辑前 提。斯科特指出,“共同理解是使行为者顺从制度的基础”[15]59。科尔曼则将“共同理解” 纳入公民权利和社群合作的分析框架中。科尔曼深刻指出,生态恶化的罪魁祸首源自于 国家、资本对权力、资源的高度集中,对公民环境权的隐蔽和消解。因此,环境问题的破解 之策在于公民的广泛参与,尤其遁藏于社会中的“社群”合作。社群不是利益共同体和体 貌特征相似的社会群体的简单组合,而是以互相支持、共同思想、生活方式、一致的价值观 以及集体归属感为纽带的群体[16]117。在这里,科尔曼特别提到生态社区,即家园政治。 着眼于中国,促进“碳中和”议题之共同理解的重心在于社区营造。社区营造主要指 以社区为单位,通过党建引领、社会工作等非制度化要素的嵌入,以调动社区成员为集体 事务行动的积极性为目的而紧密联系的社会纽带。党建引领和社会工作的机制耦合,使 得我国的社区营造具有鲜明特色。党建引领的治理逻辑在于:其一,能够优化治理过程中 所出现的跨部门、跨区域、跨行业带来的碎片化、零散化,通过党委的协调能力、党组织的 价值引领,强化落实各环节的“碳中和”理念,保障“碳中和”治理的连贯性和完整性;其二, 能够深入基层,构建“工委+党委+支部+党小组”四级管理体系,以及党建平台、党建资 源的相关机制保障,全面发挥党组织的监管作用并推动社会的共同参与,成为下沉到社区 居民的连接点。而社会工作者则是社会治理软嵌入的组织保障。社会工作者既可被看作 90

提供专业服务的“最后一公里”,又可被理解为对接居民需求的“最前一公里”。在“碳中 和”议题实现过程中,社会工作者通过各项社区活动推广生态正义与可持续发展理念,培 养居民领袖,组织参与行动并进行理性的政策倡导;通过运用野外实践方法帮助服务对象 与自然建立联系,带领其体验自然,增强其对低碳世界的感官认识;通过广泛宣传,吸引更 多居民参与社区生态文明建设,践行勤俭节约、绿色低碳的生活方式,形成一种以本土文 化与知识为基础、专业服务技巧与方法为核心、多元主体协同合作的生态治理新格局。例 如,通过社会工作者的积极努力,上海市梅陇三村与“绿主妇”志愿者已达成合作,引入先 进垃圾处理设备。引进这类设备,可将居民餐后垃圾分别制作成酵素、肥料,从而实现资 源的循环和再利用。这类活动将低碳行为落实到居民个体的参与,广泛的参与保障了社 区“碳中和”议题设置的推进。 (三)双重嵌入下“碳中和”议题实现的政治机会结构改善 马克思指出:“单个劳动者的力量的机械总和,与许多人手同时共同完成同一不可分 割的操作(例如举起重物、转绞车、清除道路上的障碍物等)所发挥的社会力量有本质的差 别。在这里,结合劳动的效果要么是单个人劳动根本不可能达到的,要么只能在长得多的 时间内,或者只能在很小的规模上达到。这里的问题不仅是通过协作提高了个人生产力, 而且是创造了一种生产力,这种生产力本身必然是集体力。”[17]378社会治理的双嵌入,能 够把各种分散而有限的力量组合起来,并将个体力量融入实现碳中和奋斗目标的集体力 量之中,不仅使“碳中和”议题设置呈现为一种趋于活跃的态势,而且能够诱发并集合不同 的机会变量,进而推动政治机会结构的形成与发展。政治机会结构理论源于政治社会学, 突出强调外部结构性因素。1973年,美国学者艾辛杰(Eisinger)首度提出“政治机会结 构”概念,他通过研究美国公民抗议活动,发现一旦外部条件发生变化,公民与政府之间的 互动行为也随之改变。随后,经过学界的不断完善,政治机会结构不再被看作单一变量, 而是一系列变量的集合组态,是一种常规的、相对稳定的、能改变人们社会运动参与度的 政治环境,具体包括政治行动者参与的开放程度、政体的结构性变迁、社会运动群体有无 联盟或支持者和政治精英的分裂程度[18]164-165。 首先,在社会治理的双嵌入下,碳中和的议题设置日益开放。作为“碳中和”议题设置 中“同辈中的长者”,政府通过制定和颁布法律、政策有序引导和协调其他主体扮演好在碳 减排中的角色,并在环境信息公开和发展共享经济上做出了诸多有意义的尝试。专家学 者是“碳中和”议题实现中最活跃的主体。如在能源行业中,专家学者着力于优化能源结 构,构建清洁安全的能源供应体系,推进风电、光伏、氢能等新能源的开发利用,推动技术 和政策创新引导能源变革;在建筑行业中,行业精英致力于发展低能耗建筑,以科学手段 制定低碳建筑、绿色建筑的能耗目标、范围和要求,积极推广使用节能环保型钢材;在交通 行业中,专家学者正通过优化绿色交通运输体系,加强交通运行科学管理与规划,以打造 适宜步行、自行车、公共汽车和地铁的城市交通体系;在工业行业中,专家学者正通过技术 手段增加风电、水电、光伏等清洁能源的使用比率,进一步提高工业的能源效率。此外,市 场机制的引入,如碳税、碳交易市场以及绿色债务融资,有助于将碳排放负外部性问题转 化为企业、社会的内生性问题,激发全社会降低能耗、减少碳排放的主动性。 其次,在社会治理的双嵌入下,碳中和的议题设置日益民主。科尔曼指出:“参与型民 主制本身并不必然导向一个环保型社会。人们完全可能按照民主程序做出决定,要为快 速牟利而砍伐一片原始森林,或者要为顺流排污而侵害他人的水源。”[16]185中心—边缘结 91

构的封闭性集权,因无法从根本上授予每一个公民平等的环境治理话语权,致使普通公众 在日常的环境保护中极为消极、被动和冷漠。有鉴于此,福托鲍洛斯指出,“要想培养出积 极的公 民 意 识,其 基 本 前 提 就 是 公 民 本 人 应 当 控 制 政 治 过 程 (而 不 是 由 别 人 ‘代 表’)”[19]113。在我国,“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的提出,传递出 民主治理的强烈信号。它打破了中心—边缘的线性治理结构,赋予多元主体平等的环境 治理行动者身份,重视环保非政府组织、社区和公众等社会力量在“碳中和”治理中发挥作 用,倡导授权、协商、沟通、对话等民主化的“碳中和”治理方式,并以听证会、座谈会、公益 诉讼、信访、民意调查等制度举措,为公众环境权益的实现提供一定的保障。因而,在“碳 中和”治理中,公众将不再是冷漠旁观者,而是对“碳中和”高度负责任的积极公民。 最后,在社会治理的双嵌入下,碳中和的议题实现获得政治参与盟友的支持。政治机 会结构的改善,不仅体现为政治参与通道的增加,还表现为随着民主进程的推进,各类参 与主体的培育和各主体间互动的增加。各主体间互动的增加会引起“碳中和”议题的政治 形势和政治背景变化,从而影响决策者的关注程度以及“碳中和”议题实现。在对“碳中 和”议题实现的认识问题上,政治机会结构的改善主要体现为政府意识和公众意识的变 化。从政府意识来看,2020年9月22日至2021年7月16日期间,国家主席习近平多次 在重大场合就“中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和”发 表重要讲话。“十四五”时期重点任务中包括降低碳排放强度、支持有条件的地方率先达 到碳排放峰值,制定2030年前碳排放达峰行动方案。这些战略部署从顶层设计上确立了 碳减排任务的政治地位。如何通过高效率、低成本、低风险的碳减排机制来确保碳达峰、 碳中和的实现成为从中央到地方政府共同努力的方向。从公众意识来看,对市场机制型 碳减排政策的青睐是随着碳减排目标约束的变化和利益主体的博弈而逐渐形成的。在碳 减排目标约束力相对较弱的阶段,更容易通过行政手段实施总量控制政策。随着目标约 束力的增强,成本成为重要考虑因素,市场机制型碳减排政策开始更受欢迎。相比而言, 碳交易因初始阶段配额的免费发放带来的低成本更受产业界青睐,碳税则因税收返还和 福利效应更容易被接受。因此,通过二者协同的方式来满足不同利益主体的利益诉求具 有越来越强的民意基础[20]。 三、加快推进“碳中和”议程实现的社会治理优化路径 中国特色的社会治理驱动逻辑为经济、技术和生态之间矛盾的消解,为“碳中和”的议 题实现奠定了重要基础。但我们也应清醒地看到,相较于一些低碳发达国家,中国在低碳 发展的道路上还面临诸多挑战,如气候制度供给不足、碳减排治理碎片化、低碳技术创新 能力欠缺,等等,这须进一步规范“硬性”和“软性”的制度供给,提升“碳中和”治理的法治 化、智慧化水平,完善“碳中和”议题实现的协商民主机制,从而实现基于“碳中和”的全面 绿色转型。 (一)进一步规范“硬性”与“软性”的制度供给 政策的模糊性可能导致象征性执行问题,被规制者也可能会对制度被动应付,甚至公 开抵制,由此导致制度形同虚设,失去效用[21]。因此作为国家治理的重要手段,在“碳中 和”议题实现中,制度的规范必不可少。尽管当前我国以宪法为统领,以环境保护法体系、 能源法体系和相关法律为支架的碳中和的法制保障框架已初具雏形,然而,现有的法律法 92

规对减污降碳的权责分配表述笼统、宽泛,大多是通过较为虚化的原则性文件体现出来, 对于多元主体应承担的责任、应履行的义务、如何诉诸这些责任和义务以及违背这些责任 义务又该如何惩处等并无详实的规定,导致协同主体之间经常出现责任推诿和背叛行为。 而且,现有的法律法规鲜有对煤炭发电、油气发电、生物质能发电等领域的大气污染防治 和二氧化碳减排措施与标准做出明确规定,对湖泊、森林、土壤等的损害所需的生态补偿 制度和责任追究制度等并未完全建立,应对气候变化的国家专门立法较为欠缺。因此,补 足我国气候变化治理体系的法制短板,进而形成“政策引领—技术推进—法制保障”三位 一体行动方略,是加快推进“碳中和”议题实现的时代使命。 软制度是指人们在经济、社会生活的长期实践中,经过多次博弈、取舍而渐渐形成的 对减污降碳行为产生非正式约束的规则或非正式网络,如共有的价值观念、行为规范、伦 理道德等。软制度是一种群体选择的结果,其约束力源于一种内在的生态理性和心理契 约,因此具有稳定性和持续性。增加软制度的供给,需要政府和社区共同发力。在政府层 面,一是政府通过行为教化的方式,建构以碳中和为核心议题的课程教育培训体系,不断 加强社会公众对减碳知识的摄入;二是政府通过行为导向的方式,如信息公开、听证、产品 碳标签、政策宣讲等多种渠道引导“碳中和”治理的目标;三是政府通过行为归化的方式, 如低碳产业规划、低碳评定会、低碳“红黑榜”、低碳积分制度、低碳主题宣传等方式对共同 体内成员进行组织同化。在社区层面,碳中和社区是在低碳社区的基础上再次进化。依 托社区两委积极在社区内部开展旧物交易、共享出行以及太阳能照明和 LED灯的推广使 用,培养碳中和消费行为和生活方式。同时,搭建以碳中和为主题的行动者网络,明确行 动者具有的资源优势和组织优势,积极培育社群的生态理性。 (二)提升“碳中和”治理的法治化、智慧化水平 法治是成熟定型的制度形式。法治的基本特征是规则、理性和程序公正。法治的权 威性、规范性、民主性、稳定性和可预期性,使其在推进“碳中和”议题实现中具有突出地位 和作用。其一,完善法律规范体系,尽快做好有关碳排放的法律制定和法律衔接工作,保 证给低碳生产和生活以必要的价值认同,进而促进公众自觉地做出有利于绿色低碳发展 的生态环境友好型行为;其二,完善法治实施体系,通过执法和司法将体制改革的措施加 以落实和纠偏,真正做到从整体性出发,统筹考虑生产、生活和资源环境需求,促进低碳系 统步入良性循环的轨道;其三,完善法治监督体系,进一步完善中央环保督察制度、党政领 导干部生态环境损害责任追究制度和领导干部自然资源资产离任审计监督制度等,形成 碳减排联动激励约束机制,促使核心能动者主动进行“碳中和”议题设置;其四,完善全民 守法体系,强化“碳中和”的国家意志和全民行动,有助于规范企业碳排放控制与能源转型 的责任,有助于环境公益组织提起有关碳排放的公益诉讼和加强低碳宣传,有助于公民参 与低碳立法、政策制定与具体行政决策,进而提升公众对低碳绿色发展的紧迫感、对碳中 和的认知度和参与度。 “碳中和”议题实现,是一项多维、立体的经济社会系统性变革,往往跨越行政区域之 间的界限,因而要避免不同形式的“一刀切”行动方案和管理方式,寻求智慧治理之道。 “生态智慧能够激发我们去理解地球芸芸众生之间的互相依存关系及各个生灵的内在价 值。与现代世界观的超理性主义适成对照,生态智慧隐含着对直觉与参与性体验的尊 重”[16]99。智慧化地实现“碳中和”议题,从根本上说,就是运用技术所蕴含的内在逻辑与 制度、行动者之间的互动,要求环境治理者通过引入以能源大数据、人工智能和区块链等 93

为代表的新一代信息技术,从易于搜索的结构化数据,以及从视频流、监控图像、警告录 像、语音通话等低价值密度的非结构化数据中挖掘出有价值的信息,利用大数据技术的赋 权、赋能促进“碳中和”议题的理性认同。其中的关键是,将碳中和与低碳社区的正负清单 多尺度地高精度对接,全程追踪碳足迹、细化碳核算方法,提升数据的动态采集和分析运 用能力。同时,构建智慧化网络监测体系,进一步提高碳排放监测和评估的精准度,建成 全面、精准、高效和可追溯的碳排放监测与交易系统。通过源头管控和末端治理的数字化 赋能,能够提高治理主体的感知力和智慧化运营水平。具体包括,通过智慧型储能电站建 设增加可再生清洁能源供给比例;通过智能照明、智能空调等设备减少耗能设备的无效运 转;通过城市智能能源系统建设如分布式光伏电站、智能电网等,提高城市能源的自给能 力,减少能源浪费,等等。 (三)完善“碳中和”议题实现的协商民主机制 “碳中和”议题的专业性、复杂性和不确定性决定了其解决必然涉及科技因素而具有 科学建构性。同时,“碳中和”议题还涉及政治、经济、文化、社会等各个方面,不同社会主 体对“碳中和”议题的认知也受其所处的社会、道德和文化关系的影响,因而“碳中和”议题 也具有社会建构性,是知识生产的社会和政治过程。对核心行动者而言,虽然绝大多数情 形下专家学者能够为“碳中和”治理提供专业知识,但碳市场自身具有的公共属性使碳市 场领域对公众的切身利益影响更广泛,而利益相关者往往拥有更为直接具体的“地方性知 识”,能够提出更为贴近地方实际的政策建议。而且,通过协商平台,利益相关者基于集体 理性参与立法、决策、执行和监督等过程,通过对话、讨论、辩论、审议,达成“碳中和”共识。 核心行动者也有机会倾听和分析利益相关者参与的意见诉求及理由,从中知悉利益相关 者的真实偏好,进而强化“碳中和”议题的合法性。也就是说,通过协商民主,“碳中和”治 理由依靠政府威权解决问题真正向主体间达成共识转变。现阶段,又好又快地实现“碳中 和”,应从实体和程序两个方面完善协商民主机制。在实体方面,要明确“碳中和”治理中 公众参与的知情权、表达权、监督权,以及碳市场配额分配、配额交易、配额清缴过程中公 众的义务;在程序层面,一是优化协商主体的选择机制,将选举和选择、精英和大众、代理 和委托代表模式等不同的代表机制有机结合起来,彰显较强的代表性逻辑;二是开发一系 列可操作的协商技术方法,包括愿景工作坊、协商式民意调查、公民陪审团、社区圆桌会 议、开放空间会议等;三是加强协商程序的标准化建设,将国内外成功的案例总结转化为 可操作、可衡量、可复制、可修订的治理标准和操作规范。 [参 考 文 献] [1] FosterJB 王颖婕,廖茂林.基于杰文斯悖论的我国节能减排问题分析[J].生态经济,-57. [4] 刘顺.“杰文斯悖论”:资本逻辑宰制下技术的生态幻象[J].自然辩证法研究,-38. [5]

国家林业和草原局政府网.生态安全屏障更加牢固[N].人民日报,(2). [14] 上海市人民政府.中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见上海市生态环境保护“十 四五”规划[EB/OL].()[]. [15] [美]W.理查德·斯科特.制度与组织———思想观念与物质利益[M].姚伟,王黎芳,译.北京:中国人民大学出版 社,2010. [16] [美]丹尼尔·A.科尔曼.生态政治:建设一个绿色社会[M].梅俊杰,译.上海:上海译文出版社,2006. [17] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯文集(第5卷)[M].北京:人民出版社,2009. [18] Tarrow S