一、转为国有土地怎么操作?

集体土地是不能自行转为国有土地的，集体土地和国有土地是有区别的：

1、所有人不同：国有土地属于是全体公民，中国公民都是拥有人，国有土地属于大家所有，是人民政府代表全体公民行使所有权。集体土地是农业集体经济组织成员，不是体组织成员对土地不享有所有权，所以集体土地属于集体所有，只有集体组织代表其成员行使所有权。

2、用途不一样：国有土地是出让或划拨，用在国家的经发展或者社会建设，生产制造，比如用在建造办公场所或者公益建设等，目前国有土地不能于经营生活，例如 建造住宅和酒店等;集体土可以使用权转让、出租，来获取效益，还可以用于生产工作或者经营分配给成员建设住宅 ，娱乐、经营等设施。

3、收益的方法也不一样;由于政府土地不能通过经营获取收益，所以国有土地都是通过出让使用权来获取收益，相对集体土地收益就会更加宽广，既可以使用权转让、出租收益，又可以自用土地以及经营收益。

二、集体土地转为建设用地的规定是怎样的?

《中华人民共和国土地管理法》

第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

第四十五条 为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

(一)军事和外交需要用地的;

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;

(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;

(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;

(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第(四)项、第(五)项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第(五)项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：

(二)永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

(三)其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

多数被征地的农村集体经济组织成员认为安置方案不符合法律、规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议;个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

第四十八条 征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。

征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排建房、提供或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的等缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

综上所述，除了政府在征地的过程中需要占用集体土地的这种情况之后，村民或者是村委会并没有权利把集体土地变成国有土地的性质，在农村，集体土地包括宅基地和农用地，宅基地实行一户一宅政策。

• 国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转...

• 1、首先写明出租方与承租方信息。2、甲乙...

• 第一步：发布拟征地公告第二步：确认征地调...

• 集体土地征收补偿，包括土地补偿费、安置补...

• 为了充分利用土地资源，发展壮大集体经济，...

• 农村集体土地使用证可以改名字。先向房管所...

二、临湘市国土资源局与相关部门的职责边界

三、临湘市国土资源局事中事后监管制度

（一）对属地管理的行政执法职权的监督检查

国土资源系统实行属地管理的行政执法事项。市级部门主要负责日常监督检查，查处各类违法行为。规范行政处罚裁量权，执行好行政执法标准。为切实做好监管工作，特制订以下制度。

依法行使属地管理事项职权即从事行政执法活动的国土资源部门及其工作人员。

本制度所称的行政执法活动，包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政调解以及法律、法规、规章规定的其他行政执法活动。

对行使属地管理事项职权即行政执法的监督检查内容主要包括：

（一）行政执法主体的合法性；

（二）具体行政行为的合法性和适当性；

（三）规范性文件的合法性；

（四）行政执法监督制度建立健全情况；

（五）法律、法规、规章的施行情况；

（六）涉及行政复议、行政诉讼、行政赔偿、向司法机关移送案件等有关情况；

（七）其他需要监督检查的事项。

三、监督检查方式及程序

（一）行政执法监督检查可以采取自查、互查、抽查的方式进行，或者以上几种方式结合进行。

（二）市国土资源局根据需要组织开展执法监督检查工作或者专项执法监督检查工作。市国土资源局根据上级机关部署或者根据需要，组织开展所辖区域执法监督检查工作。

（三）执行监督检查的部门有权调阅有关行政执法案卷和文件材料、实施现场检查。受查单位及其有关人员应当予以协助和配合，如实反映情况，提供有关资料，不得隐瞒、阻挠或者拒绝行政执法监督检查。

（四）监督检查工作结束后，执行监督检查的部门应对行政执法监督检查情况进行总结，对存在的普遍性、倾向性问题提出整改意见，通报受查单位检查纠正，受查单位应当报告检查纠正情况。

（五）市国土资源局根据反映以及公民、法人或者其他组织的申诉、检举、控告或者根据人大、政协、司法机关等部门的建议，对有关行使属地管理事项职权即行政执法行为组织调查。行政执法行为的调查结果应及时反馈有关申诉、检举、控告、建议单位或者个人。

市国土资源局在行使属地管理事项职权即行政执法过程中有下列情形之一的，上一级国土资源部门可以责令其纠正或者撤销。

（一）行政执法主体不合法的；

（二）行政执法程序违法或者不当的；

（三）具体行政行为违法或者不当的；

（四）规范性文件不合法的；

（五）工作人员不履行法定职责的；

（六）其他应当纠正的违法行为。

建议纠正或者撤销前款所列情形，应当制作《执法监督通知（决定）书》，《执法监督通知（决定）书》应当载明以下内容：

（一）被检查的国土资源局的名称；

（二）认定的事实和理由；

（三）处理决定和依据；

（四）履行的方式和期限；

（五）执行检查的机构名称和做出《执法监督通知（决定）书》的日期，并加盖印章。

接到《执法监督通知（决定）书》的单位，应在限定期限内按要求做出纠正，并书面向发出《执法监督通知（决定）书》的机构报告执行结果。被检查的单位对《执法监督通知（决定）书》决定不服的，可以在收到《执法监督通知（决定）书》之日起10日内向发出《执法监督通知（决定）书》的机构申请复查。发出《执法监督通知（决定）书》的机构应当自接到复查申请之日起15日内做出复查决定。对复查后做出的决定，被检查的单位应当执行。

行使国土资源属地管理事项职权即行政执法机关及其工作人员在行政执法活动中，发生的不履行法定职责或不正确履行法定职责的情形，造成危害后果或者不良影响的，应当依法追究行政执法过错责任。

矿产督察是加强矿产资源开发监督管理的一项重要措施。市局设矿产督察员办公室，负责督察工作组织、指导和部署，负责督察员的培训、聘任、考核和解聘等工作，按照管理权限及时组织解决矿产督察报告提出的问题；市级部门设地方级矿产督察员办公室，负责本行政区域内的督察、组织及落实等工作，及时协调处理矿产督察报告提出的问题。为切实做好矿产督察工作，特制订以下办法：

市内有效的勘查项目和矿山企业

1.矿山勘查督察：商业性矿产勘查工作是否按照标准的勘察设计、勘查实施方案进行，督察勘查投入、探矿权使用费缴纳以及探矿权人其他法定义务的履行情况，探矿权人是否存在越界勘查，不按勘察设计、勘查实施方案进度开展地质勘查工作、擅自转让或承包探矿权，圈而不探、以采代探、违反勘查程序等违规违法行为。

2、矿产开发利用督察：矿山企业是否按照批准的矿产资源开发利用方案进行开发利用，采矿权使用费、矿产资源补偿费等规费缴纳情况，年度动用储量（矿区范围储量变动）情况，以及采矿权人其他法定义务的履行情况，采矿权人是否存在超深越界开采、破坏、浪费矿产资源，擅自转让或承包采矿权，擅自扩大生产规模、改变开采矿种、采掘安全矿柱、“三率”指标未达到规定要求等情况；

3、矿山地质环境保护与治理恢复督察：矿业权人是否履行矿山地质环境保护与治理恢复义务，采矿权人是否按照批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案、矿山土地复垦方案实施，地质环境保护与治理矿山地质环境治理备用金缴存等情况；

三、监督检查方式及程序

1、矿业权人按照要求填报《矿山开发利用情况表》或《勘查项目实施情况表》；

2、矿产督察员依据勘察设计或勘查实施方案、矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案及矿山土地恢复方案，对照《矿山开发利用情况表》或《勘查项目实施情况表》，查阅矿业权人有关资料、报表、台帐，对勘查区块作业，矿山采掘、选矿、尾矿及废弃物处理，矿山地质环境保护与治理情况进行现场督察。

3、矿产督察员填写《矿山现场督察备案表》或《商业性勘查项目督察备案表》。

4、矿产督察员与矿业权人交换意见，通报督察情况，对督察发现的违反矿产资源法律法规行为应当予以制止。

5、矿业权人在《矿山现场督察备案表》或《商业性勘查项目督察备案表》上签字；矿业权人有关人员拒绝签字的，由矿产督察员在《矿山现场督察备案表》或《商业性勘查项目督察备案表》上予以注明。

1、矿产督察员根据市矿产督察员办公室年度督察工作计划安排，开展对矿山企业、矿产勘查项目的现场督察。每年的现场督察次数不少于3次；对存在的问题提出督察意见，要求其限期整改，并对整改情况实施跟踪督察。

2、矿产督察员应于督察工作完成后5日内向市矿产督察员办公室提交《矿山现场督察备案表》或《商业性勘查项目督察备案表》，并将《矿山现场督察备案表》或《商业性勘查项目督察备案表》抄送所在地市、市国土资源局。

3、每季度末，矿产督察员应向市矿产督察员办公室提交季度督察工作报告，上半年督察工作报告与二季度督察工作报告合并提交，年度督察工作报告、下年度工作建议与四季度督察工作报告合并提交。

1、接到矿产督察员有关矿业权人违反矿产资源法律法规行为的书面报告后，市国土资源局应在15日内调查。调查属实的依法予以行政处罚。

2、市国土资源局对矿产督察员书面报告的问题不予调查处理的，所在市国土资源局应责成有关相关股市改正，并追究相关人员责任。

矿业权人对督察工作不配合、隐匿实情、拒绝督察的，市国土资源局依法处罚。

（三）矿产资源规划实施监督检查

市级国土资源主管部门。

1.市级国土资源主管部门是否按照有关规定审核市级矿产资源规划；

2.是否建立矿产资源规划实施相关制度及执行情况；

3.矿业权设置、矿山布局结构调整等是否符合矿产资源规划；

4.有无违反规定擅自修编、调整本级矿产资源规划的行为；

5.有无违反矿产资源规划颁发采矿许可证的行为；

6.辖区内的地质勘查、矿产资源开发利用和保护、矿山生态环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等活动是否存在违反矿产资源规划的行为。

不定期自查和实地抽查。

对市级国土资源主管部门上报的年末规划实施情况总结及年中、年末规划实施统计表、规划实施监督检查报告等材料进行审查，对设区市、重点市（市、区）开展实地抽查。对发现的问题，及时予以纠正或要求限期改正。

1.书面通知市级、市级国土资源主管部门开展自查，并在规定时间内向上一级报送《矿产资源规划实施监督检查报告》；

2.市级国土资源主管部门收到市级《矿产资源规划实施监督检查报告》后，开展实地抽查，对市级自查情况进行复核，并将有关情况纳入市级《矿产资源规划实施监督检查报告》；

3.收到市级《矿产资源规划实施监督检查报告》后，市国土资源局组织对市级开展检查和实地抽查；

4.形成全市《矿产资源规划实施监督检查报告》，并通报有关情况。

对检查发现的问题，上级国土资源主管部门应当按照有关规定及时予以纠正或责令有关国土资源主管部门限期改正。

（四）建设项目用地预审、预审执行和规范性监督检查

市人民政府国土资源管理部门

（一）申报资料是否齐全、完整：

1.建设项目用地预审申请表；

2.市投资主管部门下达的项目建议书批复等文件；

3.建设项目可行性研究报告、核准或备案项目申请报告；

4.项目所在地和受理预审申请的市级国土资源行政主管部门出具的初审意见表；

5.标明项目用地范围的乡（镇）土地利用总体规划局部图。

（二）申请条件是否符合相关规定：

1.建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；

2.建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；

3.建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否落实；

4.征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；

5.属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

（三）程序材料是否符合法律法规要求，是否经过市（市、区）审查，公章、签字等是否齐全。

（四）批准后材料通过建设用地项目预审备案系统备案。

建立长效监督检查机制，每年一次对各地开展专项督察，特殊重大事项单独不定期督查；法律、法规规定的其他监督检查方式。

（一）书面通知各地开展监督检查工作；

（二）各地根据督察内容进行自查，填写督察表格并完成自评报告；

（三）督察组实地检查，通过听取汇报、翻阅档案、抽查卷宗、实地踏勘等方式进行检查；

（四）监督检查工作结束后，督察组应对督察情况进行汇总，出具检查结果，对不合格的提出整改意见，责令整改。

（五）将监督检查的相关资料归档。

各地应当根据当年度督察通知，对督察内容进行定量定性分析，完成评估报告后上报市国土资源局，并将评估结果纳入年度工作考核。

经检查不合格的，责令整改，并可依法作出行政处罚等处理。构成犯罪的，应当将案件移送有关机构，依法追究刑事责任。

依照规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。

（五）土地利用总体规划审核监督检查

市人民政府国土资源管理部门

（一）申报资料是否齐全、完整：

按照规定要求，是否具备规划修改（落实）方案申报表及附件（市级审查报告）、项目清单、规划用途修改（落实）前后对照表、方案说明、前后地块规划局部图等文件。

（二）申请条件是否符合相关规定：

1.审核项目是否符合规划修改受理条件；

2.审核申请使用各级规划预留指标的建设项目是否符合预留指标使用条件，是否取得预留指标预核拨单，预留指标使用是否突破实际可用余额；

3.审核项目无违法用地证明或违法用地已经市局执法局确认查处到位的证明材料、规划红线图（单独选址项目另需审核用地预审意见、初步设计批复和项目选址意见书）等材料是否完整；

4.审核涉及地质灾害搬迁项目需提供的材料是否完整；

5.核查听证会、论证会的要素、程序和材料等是否符合法律法规要求；

6.核查申报材料数据、表述和图件是否准确，数据关系等是否符合逻辑等内容。

（三）程序材料是否符合法律法规要求；是否经过市、市（市、区）审查，公章、签字等是否齐全；听证、论证等材料、程序是否合法合规。

（四）市级审批项目是否在审批后7个工作日内通过规划管理信息系统逐级向市局备案。

（五）审批成果是否公告。

土地利用总体规划经依法批准后，应在批准之日起30日内，在本级人民政府、国土资源主管部门门户网站向社会公布，接受公众查询和监督等。

（六）市级以上人民政府及其国土资源主管部门是否建立监督检查机制；

地方应当建立健全监督检查制度，加强对土地利用总体规划制定、实施和修改情况的定期监督检查，每年开展一次检查工作，及时发现、制止和纠正违反土地利用总体规划的行为，定期公布土地利用总体规划执行情况。

建立长效监督检查机制，每年一次对各地开展专项督察，特殊重大事项单独不定期督查；法律、法规规定的其他监督方式。

（一）书面通知各地开展监督检查工作；

（二）各地根据督察内容进行自查，填写督察表格并完成自评报告；

（三）督察组实地检查，通过听取汇报、翻阅档案、抽查卷宗、实地踏勘等方式进行检查；

（四）监督检查工作结束后，督察组应对督察情况进行汇总，出具检查结果，对不合格的提出整改意见，责令整改。

（五）将监督检查的相关资料归档。

各地应当根据当年度督察通知，对督察内容进行定量定性分析，完成评估报告后上报市国土资源局，并将评估结果纳入年度工作考核。

依据《湖南省土地利用总体规划条例》，对违反条例规定的各级人民政府或者国土资源主管部门，由有权机关责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

（六）土地征收监督检查

市人民政府国土资源局。

1.征地补偿安置政策是否符合规定，征地补偿标准是否符合法律法规规定和市政府公布的最低补偿标准，其他补偿安置政策是否符合法律法规规定和市政府规定。

2.征地实施情况检查。征地项目补偿安置是否到位，审核征地程序履行情况、征地补偿安置协议、征地补偿费支付凭证；涉及房屋拆迁的，核查补偿安置情况。

3.配合查处违法违规征地案件。

不定期督查，特殊重大事项单独督查。

1.书面通知督查对象开展土地征收实施情况监督检查；

2.督查对象在规定期限内提供涉及的征地项目台账、文件资料、工作情况汇报材料；

3.市国土资源局（或联合相关部门）对征地项目进行核查；

4.对核查发现有问题的，责令整改；

5.将监督检查的相关资料归档。

主要包括联合市级相关部门督查，采取听取工作汇报，抽查项目，要求查阅文件资料，核实重要线索调查处理情况，实地走访被征地村和农户等。

经检查发现问题的，责令整改，将年度考核、评优评先进资格等与之挂钩，问题严重的可依法交由有关部门作出行政处理甚至司法处理等。

（七）项目规划审查监督检查

市人民政府国土资源管理部门。

（一）申报资料是否齐全、完整：是否有建设用地呈报说明书和标明项目范围的土地利用总体规划局部图等资料；

（二）申请条件是否符合相关规定：建设用地审批和农村土地综合整治项目选址是否符合土地利用总体规划，计划指标使用台帐是否记录清晰、指标来源是否正确；

（三）程序材料是否符合法律法规要求：是否经过市区审查，公章、签字等是否齐全；

建立长效监督检查机制，每年一次对各地开展专项督察，特殊重大事项单独不定期督查；法律、法规规定的其他监督方式。

（一）书面通知各地开展监督检查工作；

（二）各地根据督察内容进行自查，填写督察表格并完成自评报告；

（三）督察组实地检查，通过听取汇报、翻阅档案、抽查卷宗等方式进行检查；

（四）监督检查工作结束后，督察组应对督察情况进行汇总，出具检查结果，对不合格的提出整改意见，责令整改；

（五）将监督检查的相关资料归档；

各地应当根据当年度督察通知，对督察内容进行定量定性分析，完成评估报告后上报市国土资源局，并将评估结果纳入年度工作考核。

依据《湖南省土地利用总体规划条例》，对违反条例规定的各级人民政府或者国土资源主管部门，由有权机关责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

（八）土地矿产卫片执法监督检查

土地矿产卫片执法监督检查主要是检验一个地区在本年度内对本辖区内土地矿产管理秩序的检查。市级部门主要负责市（市、区）国土资源局严格按照卫片执法监督检查的政策界限和工作要求，具体组织实施验收。为切实做好监管工作，特制订以下制度：

年度土地卫片执法监督检查的对象为各市、市（市、区）人民政府。

年度土地卫片执法监督检查的工作对象为部下发的疑似违法用地图斑，矿产卫片执法监督检查的工作对象为部下发的矿产疑似违法图斑。

（一）新增建设用地合法性；

（二）矿产资源勘查开采合法性；

（三）违法用地、违法勘查开采矿产资源行为的整改查处情况。

市国土资源局按照国土资源部的统一部署和要求，组织向上级汇报做好图斑核查、整改查处、数据审核、实地验收、约谈问责等工作、并组织查处、挂牌督办和公开通报重大典型案件。组织开展全市土地、矿产卫片执法监督检查工作；对全市卫片图斑核查和国土资源违法行为查处、整改工作进行指导，统一开展业务培训，开展随机督查；二是研究制定验收方案及验收标准，适时组织全市卫片执法监督检查工作验收，结合上报的卫片执法监督检查结果、土地变更调查结果及查处整改工作完成情况等进行分类排序；三是组织开展数据审核工作，对问题较为突出的重点开展督查、验收；四是对重大典型案件进行公开通报和挂牌督办，直接查处违法占用耕地面积较大、严重侵害群众权益的违法案件；五是制定警示约谈方案，报经市同意后，对国土资源违法严重的各镇工业园等主要领导和分管领导开展警示约谈；对土地管理秩序混乱，符合责任追究条件应负有责任的领导人员，启动问责程序。

市国土资源局主要负责：严格按照卫片执法监督检查的政策界限和工作要求，具体组织实施图斑外业核查、内业资料收集和土地、矿产资源违法行为的调查、处理、整改工作，按时上报基础数据。

四、监督检查方式及程序

（一）土地矿产执法监督检查可以采取自查、互查、交叉检查、抽查的方式进行，或者以上几种方式结合进行；

（二）市国土资源局根据需要组织开展执法监督检查工作或者专项执法监督检查工作。市国土资源局根据上级机关部署或者根据需要，组织开展所辖区域执法监督检查工作；

（三）执行监督检查的部门有权调阅有关行政执法案卷和文件材料、实施现场检查。受查单位及其有关人员应当予以协助和配合，如实反映情况，提供有关资料，不得隐瞒、阻挠或者拒绝行政执法监督检查；

（四）监督检查工作结束后，执行监督检查的部门应对行政执法监督检查情况进行总结，对存在的普遍性、倾向性问题提出整改意见，通报受查单位检查纠正，受查单位应当报告检查纠正情况。

加大对违法用地责任追究力度。年度土地矿产卫片执法监督检查工作严格按照有关规定，对监督检查中发现的违法占用耕地比率超过15%的地区，对监督检查工作中发现查处整改不力的、违法用地行为频发高发的地区，启动约谈问责。

行使国土资源属地管理事项职权即行政执法机关及其工作人员在土地矿产卫片执行检查监督工作中，发生不履行法定职责或不正确履行法定职责的情形，造成危害后果或者不良影响的，应当依法依规追究行政执法过错责任。

（九）土地登记监督检查

1、土地权属来源是否完备，达到土地登记的要求；

2、土地登记程序是否合法；

3、土地登记办理时限是否符合规定；

4、是否存在违法违规登记；

5、土地登记资料及档案是否规范；

6、土地登记证书管理使用是否符合规定。

组织现场案卷检查或个案监督

1、不定期组织土地登记专项检查；

2、对土地督察、土地行政诉讼、行政复议中发现的违法违规登记个案，经调查核实后依法处理。

1、通过土地登记专项检查、土地督察等多种方式，发现土地登记中的违法违规问题；

2、返回原登记机关调查核实；

3、对不规范的地方进行整改完善，对错误登记通过更正登记等措施纠正。

国土资源行政主管部门工作人员在土地登记工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。当事人伪造土地权利证书的，由市级以上人民政府国土资源行政主管部门依法没收伪造的土地权利证书。情节严重构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

（十）规范行政处罚裁量权

根据市国土资源局《规范国土资源行政处罚裁量权办法》（湘国土资发〔2013〕54号）要求，为促进行政执法部门严格、公正、文明执法，从源头上防止和减少滥用行政处罚裁量权的行为，预防和减少行政争议的发生，制定规范行政处罚裁量权制度。

对法律、法规和规章中规定的违法行为的种类、情节、性质和社会危害程度，以及从轻、减轻、从重处罚等情形进行细化，并归纳、分类；对法律、法规、规章规定可以选择或并用行政处罚种类的，根据违法行为的事实、情节、性质、社会危害程度和违法当事人主观过错、消除违法行为后果或影响等因素，确定适用该行政处罚种类的具体标准及单处、并处的行政处罚的标准；对法律、法规、规章规定行政处罚有自由裁量幅度的，根据上述因素，细化具体的行政处罚幅度；对法律、法规、规章没有规定行政处罚罚款的裁量阶次和幅度的，可以按照比例原则匡算出相对科学、合理的裁量阶次和罚款幅度，但均不得超过法定罚款限度。

根据《中华人民共和国行政处罚法》、国土资源管理相关法律法规和规章等规定，结合我市国土资源行政处罚工作实际，市国土资源局制定了《规范国土资源行政处罚裁量权办法》，作为全市国土资源系统行政处罚裁量的标准规范。

（一）市国土资源局对本系统规范行政处罚裁量权工作进行指导监督，并对行政处罚裁量标准规范的实施情况进行评估，根据法律、法规、规章的修改和废止以及经济形势、社会情形等变化作相应调整和完善。

（二）各级国土资源部门可直接按照湖南省国土资源行政处罚裁量权基准予以执行，也可以根据当地国土资源行政处罚工作实际，进一步细化国土资源行政处罚裁量权执行标准。对湖南省国土资源局《规范国土资源行政处罚裁量权办法》中未列明的行政处罚事项，各地可以在权限内制定相关行政处罚事项裁量执行标准。

（三）各级国土资源部门在建立和推行行政处罚裁量标准制度的同时，建立健全行政处罚裁量集体会审制度、行政处罚裁量说理制度、行政处罚裁量监督制度、行政处罚裁量责任追究制度等配套制度。

（十一）建设用地批后监管

市级国土资源主管部门是建设用地开发利用监管核查制度落实的监督单位，负责督促、指导市、市国土资源主管部门开展建设用地批后监管的具体工作。为切实做好监管工作，特制订以下制度。

（一）划拨土地的供应是否符合《划拨用地目录》的内容和程序；

（二）出让土地的公告内容、程序是否合法合规；

（三）供后土地的开发利用情况是否符合土地出让合同或划拨决定书约定的要求；

（四）批而未供、供而未用土地消化利用情况；

（五）闲置土地处置情况。

三、监督检查方式及程序

监督检查方式可以采取系统抽查、实地踏勘、专项检查等方式进行。

（一）根据系统预警、群众举报、具体工作需要等情况，确定需开展监督检查的地区；

（二）根据有关数据资料，或通过查阅档案资料、走访项目现场、基层总结上报等方式获取数据资料，进行分析、检查；

（三）监督检查工作结束后，对检查情况进行总结，提出整改意见，受查地区应当报告检查纠正情况。

市国土资源局在对各地批后监管工作开展检查时，对操作不合法合规、程序未执行到位、工作进度缓慢的地区，责令限期整改。

根据国土资源部《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》有关规定，市国土资源局主要管辖在全市范围内的有重大影响的国土资源违法案件，对一般国土资源违法案件实施属地管理。现制定重大案件查处制度：

一、市国土资源局负责查处的重大案件范围

（一）本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。

（二）市人民政府和国土资源部交办的国土资源违法案件；

（三）市国土资源局执法巡回检查新发现的重特大国土资源违法案件；

（四）有下列情形之一的，市国土资源主管部门有权管市国土资源主管部门管辖的案件：

1、市级国土资源部门查处国土资源违法案件受到当地政府干扰，市国土资源局认为需要直接查处的案件；

2、下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；

3、案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。

4、国土资源局认为需要直接查处的其他国土资源违法案件。

5、上级交办督办在案件

遇重大案件，市国土资源局认为必要时，可请示市国土资源部门查处。

对市、市级人民政府授意的国土资源违法案件，市级国土资源部门应当在七个工作日内书面向市国土资源局报告。

市、市级国土资源部门查处国土资源违法案件受到当地政府干扰，应当在七个工作日内向上级国土资源部门书面报告。

三、重特大案件的查处流程

市级国土资源部门认为案件因当地政府干预难以由本级国土资源部门查处需要上级国土资源部门查处时，可以报请上级国土资源部门决定。上级国土资源部门必要时可以直接立案查处，也可以予以督办。

上级国土资源部门对交由下级国土资源部门查处的国土资源违法案件，必要时可以督促办理。上级国土资源部门发现下级国土资源部门对依法由其管辖的国土资源违法案件不查处或者不及时查处的，可以发出国土资源违法案件查处督办通知书，必要时也可以直接依法查处。

下级国土资源部门拒不查处上级国土资源部门督办的国土资源违法案件，依法追究有关人员的行政责任。

有管辖权的国土资源部门因特殊原因不能行使管辖权的，可以由上级国土资源部门指定管辖。管辖权有争议的国土资源违法案件由共同的上一级国土资源部门指定管辖。

重大案件的办理情况纳入行政执法绩效考核，存在瞒报、失察、办理不力、包庇纵容等情况的，对部门予以通报、下发稽查建议书或者约谈，存在过错的，给予警告或通报批评；情节严重的通报纪检或移送司法部门，追究相关人员的法律责任。

四、临湘市国土资源局公共服务事项

集体建设用地入市的探索与思考

推进集体建设用地入市 , 建立城乡统一同质同价的建设用地市场 , 对于贯彻落实十八届 三中全会《决定》 ,促进经济社会可持续健康发展具有十分重要的意义。苏州作为全国最早 的集体建设用地入市试点城市 , 历经 20 余年的探索实践逐步形成了国有土地和集体土地 “两 种产权、同一市场、统一管理 ”的土地流转典型模式 ,即“苏州模式 ”在,优化城镇土地资 源配置、节约集约集体建设用地、 维护集体土地所有权者合法权益、促进社会公平和谐发 展中发挥了积极作用。 本文通过分析常熟市集体建设用地入市的发展历程和操作实践 , 探讨 目前集体建设用地全面入市面临的问题及矛盾 , 提出相关对策及建议 , 仅为完善和规范集体 建设用地入市提供粗浅的理论参考。

常熟市集体建设用地流转现状

2.1 常熟市集体建设用地流转的发展阶段

常熟市集体建设用地入市基本上是按照苏州市局统一部署与其他兄弟局同步进行的 , 其 流转的发展历史归纳起来可概括为四个阶段 :

(1 集体建设用地入市萌发阶段 (隐形入市 。 20 世纪 90 年代 ,在乡镇企业产权制

度 改革中 , 不少被兼并或参与联营的乡镇企业将企业原有土地抵作固定资产作价入

股 , 使企业 所拥有的集体土地进行了事实上的流转 ,产生了庞大的 “隐形市场 ”为,集

体建设用地入市 提供了一定条件。

(2 集体建设用地入市试行阶段 (有限入市 。苏州市政府于 1996 年 9 月下发了

《农 村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》

对集体建设用 地 (不含农民宅基地实行使用权有偿和有限期流转制度

用地的产权代表、 流转程序、 审批权限和方式、 流转收益的分配等作了详细规定 ,

这一做法被专家们称为　“苏 州模式 ”。

(3 集体建设用地入市调整阶段 (严格入市 。 1997 年中央下发了《关于进一步加强 土地管理切实保护耕地的通知》 ,要求用全世界最严格的土地管理制度严格保护耕地 ,严格 控制建设用地。 苏州市政府于 1997 年 10 月出台了 《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平 衡的意见》 。 《意见》 鼓励分散零星的建设项目和村庄迁移到规划区内集中建设 , 合理调整用 地结构 ,并试行土地置换政策。

(4 集体建设用地入市发展阶段 (开放入市 。 2002 年 6 月苏州市政府出台了

《关于 开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见》 ,进一步拓展

流转的范围 ,明 确集体建设用地流转最低保护价。 2007 年,常熟市根据上级文件精

神 ,对新增工业项目使 用集体建设用地的 , 同样实行公开交易。 发展至今 , 符合市场经济规律且具备可操作性的集 体建设用地入市管理机制初步形成。

2.2 我市集体建设用地流转情况的统计分析

2.2.1 集体建设用地流转面积分析

常熟市 2004 年至 2013 年集体建设用地流转面积为 2.56万亩 , 其中工矿仓储用地 2.55万亩、 公共管理和公共服务用地 128 亩, 未涉及住宅、商业等经营性用地 , 年流转面积总体 呈现下降趋势。 2004 至 2013 年期间报省政府和苏州市政府批准通过 “使改征 ”方式征收为 国有建设用地面积为 1.42 万亩。

亩。我市 行政区域面积 1276.31 平方公里 (1914465亩 ,集体建设用地占 15.58%。建设用地总量为 亩 ,集体建设用地占 29.94%。

2.2.2 集体建设用地流转价值分析

元 , 平均价格为 14.4 万元 /亩; 流转租赁面积 0.23 万亩 , 合同金额 0.28 亿元 (该数据为租赁一 年的合同金额 , 平均价格为 18.2 元 /平方米 /年。 无论是流转转让还是流转租赁 , 价格总体 逐年提高 ,流转转让从 11 万元 /亩左右提高到 23 万元 /亩左右 ,流

转租赁从 10 元 /平方米 /年提高到 23 元 /平方米 /年。 从抵押上来看 , 年全市集体建设用地抵押 2841 宗次 , 面积 49776亩 , 抵押值 47.26 亿元 (以上数据包含同一宗地逐年办理续抵押重复统计情况 。 2.2.3 集体建设用地流转收益分析

目前 ,我市的集体建设用地流转的收益分配主要有以下两种模式 :

一是由乡镇统筹使用模式。 如我市梅李镇 , 集体建设用地流转收益和出让收入全部纳入 镇财政预算收入 ,主要用于农村基础设施支出和镇村公用事业支出。

二是返还集体经济组织模式。 如我市虞山镇 , 对于集体土地流转收益 , 作为补偿款形式 全额返还所属集体经济组织 ,由集体经济组织统筹安排用于村级基础设施及公用事业。 2.2.4 集体土地流转对经济发展的贡献

近 10 年我市供地总量为 13.03万亩 ,其中集体土地流转面积为 2.56万亩 ,占土地

应总量的 19.6%,有效缓解了全市经济社会发展中土地供需矛盾。

2.3 集体建设用地市场与国有建设用地市场区别与联系

近 10 年 ,我市集体建设用地流转面积 2.56 万亩、流转合同金额 (不含流转租赁合同 金额 33.69 亿元、 亩均 14.4 万元 , 国有建设用地出让面积 9.28万亩、 出让合同金额 642.34亿元、亩均 69.2 万元 ;国有建设用地中包括住宅、商业等经营性用地 ,

集体建设用地流转 中主要为工矿仓储用地 ,如果国有建设用地中扣除住宅、商业等经营性用地 ,供地面积为 6.32 万亩 ,合同金额 109.04 亿元 ,亩均 17.2 万元。通过以上数据可以看出 ,集体建设用 地同国有建设用地相比 , 数量相对较少 , 出让单价及合同金额相对较低 , 但若仅计算工矿仓 储用地 ,则价格差距不大。

集体建设用地是国有建设用地的有益补充。 随着我市工业化进程的快速推进 , 国有建设 用地市场越来越无法满足工业化进程需求 , 集体建设用地入市有效缓解了工业发展供地需求 压力 , 在节约集约用地 , 推动土地资源合理配置 , 维护农民利益并提高农民收入 , 实现城乡 协调发展中发挥了重要作用。

集体建设用地与国有建设用地交易平台共享。 国有建设用地市场不可能与集体非农建设 用地市场分割而孤立存在 , 二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。 集体非农建设 用地市场是整个土地市场的有机组成部分 ,是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前 提。目前 ,我市在工业用途前提下 ,两者均可通过 “招、拍、挂 ”的形式进行公开交易 ,其 使用权不仅可以抵押、租赁、作价入股等 ,还可以通过二级市场进行再流通。

2.4 我市集体建设用地流转中存在问题及原因分析

在不断探索实践中 , 我市的集体建设用地流转虽然逐步走向成熟 , 但在具体实施过程中 , 仍存在一些问题和瓶颈难题 ,制约了集体建设用地入市良性发展。

集体建设用地流转必须要以符合土地利用总体规划为前提 , 严格按照城市总体规划确定 的用途来使用。 这就造成了部分安置拆迁农民的集中居住区虽已建好多

年 , 但由于不符合土 地利用总体规划 ,至集体建设用地不能进行流转 ;部分建设用地虽然符合土地利用总体规 划 ,但由于与城市总体规划、镇村布局规划有冲突 ,因此也不符合集体建设用地流转的要 求,流转受限于用途管制。

在现有制度框架下 ,集体建设用地使用权因无完全的 “排他性 ”并,在交易、收益、用 途等方面存在不足 , 导致集体建设用地的价值被束缚 , 其流转价格低于国有建设用地。 但价 格总体呈上升趋势 , 且差距越来越小。

目前流转抵押已基本实现同权同价 ,即“两种产权 ,一个市场 ”国,有、集体土地评估 抵押值近似 , 处置风险在具体实务操作中可通过再次流转解决 , 但实务操作与现行物权、 担 保等上层法律、法规关于集体流转对象及清偿实现方式有一定冲突。

我市立足于集体经济的可持续发展和农民的长远生活保障 , 对集体建设用地流转的收 益分配进行了积极探索 , 推行市、镇、村三级分成 , 较好体现了土地所有权者和使用权者的 合法权益。 但通过调研发现 ,在推行集体建设用地流转中 ,存在着重收益轻管理现象 ; 在收 益分配中存在着上收村民小组集体土地所有权为村集体经济组织或乡镇集体经济组织的现 象。

集体建设用地入市前景分析

3.1 中央关于集体建设用地入市的政策与要求

2003 年以来 ,党中央、国务院先后多次下发一系列重要文件 ,明确集体建设用地流转、 建设城乡统一的建设用地市场的政策。

2003 年,中共中央、国务院《关于做好农业和农村工作的意见》

号提 出 , “通过集体建设用地流转、 土地置换、分期缴纳土地出让金等形式 ,合理解决企业进镇 的用地问题 ,降低企业搬迁的成本 ”。

2004 年,国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》

对集 体建设用地流转的条件和范围首次进行了明确。

2008 年,十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的 决定》 ,提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场。

2009 年, 中共中央、 国务院 《关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》 (中发 [2009]1 号 对规范集体土地流转、加强农村建设用地管理等提出了具体要求。国土资 源部出台《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收

推动城乡统筹发展的若干意见》 (国土资发 [2009]27 号 , 强调规范集体建设用地流

转 , 逐步建立城乡统一的建设用地市场。 2013 年 , 十八届三中全会审议通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 , 明确建立城乡统一的建设用地市场。 在符合规划和用途管制前提下 , 允许农村集体经营性建

设用地出让、租赁、入股 ,实行与国有土地同等入市、同权同价。

2014 年,中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 (中发 [2014]1 号 指出 ,要引导和规范农村集体经营性建设用地入市。有关部门要尽快提出 具体指导意见 , 并推动修订相关法律法规。 各地要按照中央统一部署 , 规范有序推进这项工 作。

综上可以看出 , 中央在深化土地制度改革、 推动集体建设用地入市上政策明朗、 决策准 确,并将其作为当前土地改革新的突破口 ,在 2014 年度重点推进、先行试点。当然 ,在具 体操作上 , 由于农村土地制度变革是社会最敏感的神经 , 也是一个十分复杂的系统工程 , 这 项改革必然是一个长期渐进的过程 , 有众多难题亟待破解 , 在态度积极、 大胆探索的同时也 要步子稳妥、操作规范。

3.2 集体建设用地入市的现实需要

当前 ,集体建设用地的流转已成为农村经济甚至是社会经济发展的一个强大的

推动力 , 它在一定程度上缓解了城市用地的压力 , 促进了城市经济的快速发展 ; 另一方面促进了农村 经济的发展 ,增加了农民的收入。其流转原因可以从经济、法律和制度等方面来解释。 3.2.1 经济原因

随着我国市场化改革的深入推进和我市工业化、城镇化以及城乡一体化进程的不断加 快, 土地的价值越来越高 , 特别是城区地价的不断攀升与乡区地价的相对低

廉 , 存在着越来 越大的级差地租 , 于是农村集体建设用地就成了许多投资开发商追逐的对象 , 成了土地流转 活跃的主因。同时一批改制的乡镇企业 , 由于建办时间较长 , 厂房已简陋破旧 ,存在安全生 产隐患 ,加上集体租金偏低 ,迫切需要通过置换土地、盘活资产、改建厂房、提高租金 ,通 过建立和完善集体土地市场 , 从而带动建设

用地的流转、 厂房设施的改善和租金收入的增加。　 另一方面 , 《土地管理法》规定　,

集体建设用地要先征为国有土地才可以流转。因建设 用地土地出让金与土地征用成本之间存在巨大差异 , 使得农村土地转用产生了可观的经济利 润, 而这些高额的土地收益中 , 流向农民的所占比重不高 , 不仅损害了农村集体土地所有人 和使用人的权益 , 引起农民群众的不满 , 激发农村经济矛盾 , 而且也容易助长政府对征地的 热

衷 ,过度依赖 “土地财政 ”。只有建立城乡统一的建设用地市场 ,实现集体建设用地与国 有建设用地同权同价 , 才能提高百姓获益 , 有效破解城乡二元结构 , 推进新型城镇化健康有 序快速发展。

我国《土地管理法》 等现行法律很多是在计划经济的背景下制定的 ,虽几经修订, 仍与

现在确立的市场经济体制存在诸多不符 ,对集体建设用地入市缺乏具有可操作性的具体规 定,中央的政策、文件缺乏法律的支撑 ,甚至有所矛盾 ,譬如《土地管理法》第六十三条规 定集体所有的土地使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业建设 ; 这些都与十七届三中全 会、 十八届三中全会 《决定》 中允许集体建设用地中的非公益性项目用地可以直接进行流转 相矛盾 ,在某种程度上成为集体建设用地入市的瓶颈 ,延缓或阻碍着集体建设用地的入市。 3.2.3 制度原因

现行的土地管理制度中　, 对于土地流转主要是按国有土地和集体土地流转进行

管理 , 国 有土地的流转已形成体系 , 但农村集体建设用地流转缺乏制度约束 , 自发的

农村建设用地入 市流转 , 容易导致土地利用混乱　, 冲击土地利用总体规划和城市规

划的实施 , 建设用地供应 总量也难以得到有效控制。 工业用地以联营为名行转让、

出租之实 , 住宅用地则是通过房屋 出租或私自转让进行交易 , 削弱了政府宏观调控

土地市场的能力 , 严重干扰了正常土地市场 秩序。 虽然我市相继出台了一系列流转

管理措施和办法 , 但因政策、标准和程序不同 , 缺少 可共同遵循的、符合市场规律

3.3 集体建设用地入市的重大作用和重要意义

允许农村集体建设用地入市至少具有三大作用 :第一 , 合法 , 由 “地下 ”进入法律的 “笼 子” 第;二 ,留权 ,保留集体土地所有权 ,搞活土地流转经营 ;第三 ,得利 ,农村集体及农 民可获得更多的土地流转收益。而其意义在于 :

第一 , 盘活集体建设用地存量　, 提供持续发展空间。 目前在城市及周边地区　, 以

旧村庄、 旧厂房、 旧物业等形式存在的集体建设用地依然具备一定规模。 激活这部分存量能够减少建 设用地增量 ,减少闲置土地数量 ,有效保护耕地 , 突破制约经济发展的土地瓶颈 , 以腾出产 业发展和城镇化的新空间。

第二 , 提高土地利用集约程度 , 增强土地经济效益。相对于国有建设用地 , 集体建设用 地的利用因缺乏法律保障 ,开发相对无序、产业也相对低端 ,土地低效配置现象十分突出。 完善集体建设用地制度 , 以保障受益激发农民的积极性 , 将以前零星分散的土地集中起来进 行统一开发 ,实现土地单位面积产出大幅跃升。

第三 , 加快城乡一体化进程 ,促进产业转型升级。 通过改变建筑密度、 容积率和完善配 套设施、增加绿地面积等方式 , 对集体建设用地进行改造 ,深挖城市资源潜

力 ,丰富城市社 区内涵 ,优化城市功能布局 ,实现建筑与人、产业、文化、生态的充分融合。同时 ,可以因 地制宜淘汰落后产能 ,腾出空间引进优质项目 ,就地实现产业结构的优化升级。

第四 , 拓展投资渠道 , 优化投资模式。 集体建设用地上的城市更新将在很大程度上优化

现有的投资模式 , 有效缓解政府面临的债务风险 , 促进城市的均衡和可持续发展。 如果能够 用活集体建设土地存量 , 允许土地用于抵押 , 城乡结合部农村集体将有更大的财力或者更灵 活的方式来增加基础设施领域的投入。 基础设施投资主体的多元化 , 也可以缓解政府作为单 一投资者带来的资金压力 ,同时又因地制宜地实现了城市公共设施的升级。

第五 ,增加农民收入 ,扩大消费需求。在集体建设用地上展开的工业化、城市化 ,

实际 上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。 农村集体

建设用地直接进 入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在农村集体经济组织内部 , 由于保有土地集 体所有权 ,农民能长久享有土地级差收入。

.深化集体建设用地入市改革的制度举措研究

农村集体建设用地使用权流转 ,早在 1993 年,原国家土地局就开始部署专题调研 , 并 在广东、 湖南等地试点 , 1999 年国土资源部批准在安徽芜湖开展试点 , 接着又在江苏苏州、 浙江湖州、河南安阳、福建古田等多个地方试点。

4.1 集体建设用地入市的几种模式

各地立足自身实际 ,形成了以出让、出租、作价入股、联营为方法和途径的、各具特色 的几种集体建设用地流转模式 ,较具代表性的主要有下列几种 :

(1 苏州模式实现了国有和集体土地 “两种产权、同一市场、统一管理 ”。

(2 古田模式允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、 出租、

(3 准国有化模式明确城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有 ,但集体

已不 能自行决定其土地使用权的流转 ,而必须在国土局的统一安排下进行流转。

4.2 不同入市模式对比分析

“苏州模式 ”特点 :对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集

体土 地所有权的前提下进行转让、 出租和作价入股 , 但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和 高档房地产开发项目。

“古田模式 ”特点 :在本集体内部流转 , 则不改变集体土地所有权 ,只需经所有者同意 并到国土局办理变更登记即可 ;在本集体外部流转 ,则需将集体土地所有权转为国家所有。 同时规定 ,进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。

“准国有化模式 ”特点 :政府对流转集体土地按国家征地方式向集体和农民进行补偿。 土地所有权仍归属集体 , 但国土局将其按国有土地管理 , 土地流转纳入城镇国有土地流转市 场中 ,其大部分收益也由当地政府所得。

4.3 实现城乡建设用地 “同价、同市、同权 ”的关键。

实现城乡建设用地 “同价、同市、同权 ”要坚持顶层设计与基础实践相结合 ,重点把握 好三个环节 :

(1 确权赋能是基础 ,重点在三个方面加以突破。一是在范围上 ,除国家非盈利性

公 益事业用地和房地产开发项目必须先征为国有外 , 其它类型的土地都应允许进行

集体非农建 设用地流转。 二是在地域上 , 无论是城市规划区内还是规划区外 , 都可

进行集体非农建设用 地流转。三是在形式上 ,可以直接转让、出租、抵押、作价出

资、入股和合作经营。 (2 制度改革是关键 ,重点是破除 “三个障碍 ”。一是经济障碍 ,

土地市场价格里包括 一部分增值收益 ,增值收益归属要明确。 二是政策障碍 , 要缩

小征地范围 , 必须开放集体土 地的建设用地使用权进入市场 , 使一些企业不通过征

地仍然可以得到土地使用权。 三是政府 财政障碍 , 地方政府通过土地出让金获得丰

厚收益 , 作为地方财政的一个主要来源 , 土地出 让金承系着庞大的经费开支链条。

一旦缩小征地范围 , 提高土地补偿费 , 势必对地方社会经 济带来一定冲击。

(3 统筹城乡是方向。要突破城乡二元结构的体制束缚 ,建立完善城乡一体化体制机 制 ,促进城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置。

集体建设用地入市过程面临的问题及矛盾

现行法律限制了农民土地财产权的实现 , 阻碍了农民运用土地财产自主参与工业化、 城 市化进程。由此产生的矛盾 ,涉及全体农民。

5.1 集体土地所有权主体不明确

集体土地为三级所有 , 需要进一步明确其所有权主体。 我国农村现在的土地集体所有权 制度为三级 “农民集体所有 ”。但 “农民集体 ”是传统公有制理论在政治经

济上的表述 ,不 是法律关系的主体 , 而是一个抽象的、 没有法律人格意义的集合群体。 集体土地所有权主体 是农民集体 , 农村集体经济组织、 村委会和村民小组不是集体财产的所有人 , 只是代表集体 行使所有权 ,并且向所属集体负责 ,接受其监督。这种既原则又复杂的规定 , 造成了人们对 农村土地集体所有权主体理解上的不一。

5.2 政府收益无法有效保障

按照收益的初次分配基于产权的原则 , 集体土地所有者和使用者转让、 作价出资或租赁 集体建设用地所产生的土地收益 , 应归该集体建设用地的产权人所有。 集体经济组织取得的 土地有偿使用收益和流转收益 , 应主要用于农村各项基础设施建设和社会福利事业。 然而集 体建设用地的增值 ,并不都是农民投资产生的 ,它与社会投资密不可分。 “入市 ”以后 ,政 府对集体建设用地配套设施、 基础设施等的投入如何合法合理收回 , 如何保障政府收益将成

5.3 集体建设用地交易市场行为如何得到有效规范

依据苏府 [1996]87 号等文件精神 ,集体建设用地一旦合法流转 ,其使用权必须通过登 记变更为获得集体建设用地使用权者。 集体建设用地使用权可通过二级市场流转 , 双方签订 流转合同 , 由土地管理部门根据国家法律、法规 , 参照国有土地出让合同文本 ,针对土地流 转方式 , 相应制定集体建设用地转让、 作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本 , 并 对合同履约情况进行监督检查。

在我市 , 土地使用者通过公开交易方式取得集体建设用地使用权后 , 除与所有权单位签 订集体建设用地使用权转让合同外 , 还要与市国土局签订集体土地开发利用协议书。 在协议 书中 , 对土地使用者取得土地使用权后的开工时间、竣工时间、规划指标、投资强度以及相 应的违约责任作了规定和明确 , 确保职能部门对土地使用者开发使用集体土地有监管的抓手 和依据。下一步 ,我市将大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息公开、 交易代理、 市场 咨询、 地价评估、土地登记代理、纠

纷仲裁等服务机构 , 以有效保护土地交易双方的合法权 益 ,规范监管所有权者和使用权者的履约行为 ,依法追究合同违约方的应有责任。

5.4 集体建设用地入市对现有土地市场的影响

允许集体建设用地进入市场 , 必然触及政府经营土地制度 , 并对这一制度下形成

的利益 格局产生冲击。

5.4.1 对土地储备的影响

土地储备制度所赋予政府的土地一级市场唯一垄断权是当前 “土地财政 ”、 “房价高 涨 ”等社会问题的根源所在 , 因而集体建设用地直接入市 , 打破土地一级市场中政府的垄断 地位将是解决目前土地储备制度尴尬局面的根本途径 , 势必直接影响土地储备制度未来的发 展走向。

5.4.2 对土地公开交易的影响

允许集体经营性建设用地 “平等入市 ”意味着今后集体土地所有权进入土地一级市场 将不再必须经过国家收购这一环节 , 城乡集体土地与国有土地产权性质将逐步趋于平等 , 以 往“为卖而储 ”、 肆意扩大对集体土地征收范围的行为将被逐渐遏制 , 增量土地征收工作将 会减少 ,征地对象将转为以城市存量土地为主。

5.4.3 对土地二级市场的影响

企业与企业之间的土地流通 , 构成了土地的二级市场 , 而集体建设用地入市 , 由于其代 表了数额巨大的潜在供应量 , 是土地二级市场的重要补充。 因此集体建设用地进入市场 , 即

为土地二级市场提供了庞大而相对稳定的供应源。

5.4.4 对土地收益分配制度的影响

土地收益是土地所有权的经济体现。土地使用权的转让收益首先应归属土地所有权人。 根据这一原则 , 一旦集体建设用地直接入市 , 地方政府也就意味着无权直接分享产权人的流 转收益 ,当前由政府主导的土地收益分配制度将被打破。

5.4.5 集体建设用地入市与现有土地市场的衔接

建立城乡统一的建设用地市场 , 集体建设用地入市是未来的必然趋势。 但目前 , 农村土 地普遍存在主体虚位、混乱问题 ,首要任务是做好确权发证 , 明确农民的权益 , 在此基础上 建立产权交易平台。 只有明确产权主体及权益分配机制 , 才能有效防止公权力侵占 , 实现集 体建设用地入市与现有土地市场的无缝对接。

5.5 集体建设用地入市对地方经济社会发展带来的问题

5.5.1 与地方依托土地财政发展模式之间的矛盾

农村土地流转问题关系农村发展、关乎农民的切身利益 , 备受关注。目前 ,政府行政干 预较多 ,导致利益分配矛盾的产生。 改革政府经营土地的制度 ,必然涉及财政体制、金融体 制、投资体制、 区域经济布局、 经济社会发展战略等各方面深层次问题 ,如果其他方面不能 联动 ,可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应而影响经济社会发展。

5.5.2 新的收益分配格局 ,易产生新的腐败行为

在集体建设用地进入市场后 , 新的收益分配体制将向农村集体倾斜。 由于现阶段农村社 区民主不健全 , 这部分权益可能无法直接流向农民 , 而是被代表集体经济组织的少部分村干 部截留侵占。 这种情况在过去隐形市场的暗箱操作中确实存在 , 如果无法创造集体建设用地 公开公平的土地市场交易环境 ,农民的土地财产权益将不能得到充分有效的维护。

5.5.3 土地市场管理难度加大　,耕地保护监管工作更加艰巨

由于农村集体建设用地直接入市会冲击到现有的建设用地市场 , 使得原有的国

家垄断的 建设用地市场变成供给主体多元化的市场 , 加大了政府对土地市场管理的

难度。 集体建设用 地自发无序地流转 , 导致政府调控土地市场的能力被削弱 , 难以有效控制建设用地供应总量 , 冲击土地利用总体规划 , 造成土地利用混乱 , 土地市场秩序受到严重干扰。 违法用地屡禁不 止,耕地保护受到冲击。

5.5.4 对生态环境造成破坏

由于集体土地自然的区位差异及经济环境的变化 , 使得集体土地利用与国有土地比较相 差甚远。 一方面 , 由于集体建设用地使用权流转可能的预期收入 , 极有可能刺激集体建设用

地的无序扩张 , 引发基本农田及自然资源的乱占滥用。 另一方面 , 由于缺少项目的可行性论 证和详细的土地利用总体规划 , 一些污染企业也可能趁虚而入。 土地的无序利用、 粗放利用 或过度开发 ,不同程度上将破坏农村生态景观 ,甚至造成土壤资源和地下水资源的破坏。 5.6 宅基地入市与新农村建设中城乡增减挂钩联系与矛

宅基地入市中主要针对的是农村闲置的一户一宅的宅基地。 一方面 , 宅基地入

市后 , 在 市场上进行自由买卖 , 那么很有可能会成为富裕的城里人下乡度假的别墅 , 这就本质上违反 了土地用途管制制度 , 也就意味着城市规模边界的荡然无存 , 耕地红线也必然守不住。 农村 宅基地的功能布局有其历史的合理性 , 但与现代城市建设

用地的布局要求显然不符 , 从城市 规划角度看 , 城市近郊的宅基地必然存在布局散乱问题。 如果允许宅基地入市 , 由于土地具 有天然垄断性 , 那么城市规划管控必将落空。 另一方面 , 城乡建设用地增减挂钩拆除的也主 要是符合土地利用总体规划和土地整治规划的农村废弃或闲置的宅基地。依据 “先垦后用 ”的原则 , 在编制实施规

划时落实的建新地块也要符合土地利用总体规划和城市总体规划 , 这 有利于加强对

土地用途的管制。 而且有利于优化城乡用地结构 , 提高节约集约用地 , 还能提 高耕地质量 ,更好地落实耕地保护红线。

5.7 与现行法律之间的矛盾

一是上位法和下位法不统一。 《土地管理法》是全国人大常委会制定的法律 , 其第六十 三条规定 : “农民集体所有的土地的使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业建设 ; 但是 , 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业 , 因破产、 兼并等情形致使土地使用权依 法发生转移的除外。 ”可见 ,在法律层面 ,农民集体土地在不改变所有权性质的前提下是禁 止入市流转的 , 这从根本上限制了集体建设用地合法进入市场。 集体建设用地的使用主体受 到严格限制 , 集体建设用地使用权流转也被牢固束缚 , 既违背了企业资产合理流动的基本经 济规律 , 也不符合经济社会发展的实际情况 , 更是滞后于当前集体建设用地流转大量发展的 客观现实。 党的十七届三中全会 《决定》 提出建立城乡统一的建设用地市场 ,只是政策层面 的指导 , 缺乏法律支持。 虽然一些试点省份的人民政府制定了各省的集体建设用地有偿使用

和使用权流转试行办法　, 但也只是规章。 在规章和法律规定不一致的情况下 ,按照法

理 ,应 当遵循法律的规定。 下位法与上位法形成冲突 , 限制了集体建设用地的入市流转的进一步推 进。

二是农民财产权不完整。 按照我国 2007 年颁布并施行的 《中华人民共和国物

权法》 的 规定 , 集体土地的所有权人 —— 农民应当享有对集体土地直接支配的权利集体土地应当享 有和国有土地同样的法律地位和发展权利。 然而现实中 , 相对于国有土地所有权 , 集体土地

所有权是被弱化的产权　, 受到了种种限制 , 农民对土地所有权的具体份额 , 以及

由此产生的 占有、 使用、支配和收益等权能并不是实实在在的。土地作为农民最

重要的财产 , 如果农民 的集体土地所有权得不到完整的保护 ,就难以保障农民增加财

产性收入 ,提高生活水平。 三是 “土地财政 ”阻碍集体建设用地入市流转。推进集体

建设用地入市流转 ,农民收入 得到增加 , 政府财政也得到充实 ,农民、 集体经济组织

和政府存在着共同的利益。 但是由于 国家征收农村集体土地　, 补偿农民的土地价值

是按照土地种植的亩产值 , 这种补偿远远低于 当前土地在市场上的流通价值。 近年

来 , 随着城市化和工业化进程的推进 , 土地有偿使用收 入迅速增长 , 已成为地方政府的主要收入来源之一。 相对于集体建设用地直接入市流转 , 由 国家先为征收再进行

土地流转更为政府所接受。 政府 “以地生财 ”已经成为政府发展地方经 济的重要盈

利模式 ,这自然阻碍了集体建设用地的入市流转。

6.1 在上级层面完善立法　,为制定相关政策制度提供上位法支撑

《土地管理法》 的相关内容已经适应不了当前土地改革的形势 , 《物权法》出台后 , 《土 地管理法》对集体土地所有权的保护更是凸显滞后。应当依照《物权

法》的精神 ,对《土地 管理法》 中行政权力过强的条款进行修改 , 完善集体土地的产权体系 , 在尊重公共利益的前 提下 , 赋予集体土地与国有土地平等的市场地位 , 赋予农民集体完整的土地权利。 应当认真 总结苏州、 古田等地方经验 ,将地方政策规章上升到国家级法律法规 , 加快出台《集体建设 用地使用权流转管理办法》 ,对集

体建设用地使用权流转的范围、条件、程序、时限、收益 分配、监管体系等作明确规范。

6.2 严格执行土地利用规划　,明确流转范围

目前我国的土地市场流转管理 , 主要是按土地所有制进行管理的。 要促使集体建设用地 可以像国有土地那样有序流转 , 土地管理应逐渐淡化按所有制分类管理 , 逐步强化按 “用途 管制 ”。要抓好土地利用规划的编制和管理 ,使其具有科学性和可操作性 ,以确保 “用途管 制 ”的实施 ,构建城乡一体的资产性土地利用格局 ,达到农村建设用地与城镇土地、与苏州 市下达我市的 “四个百万亩 ”农业布局分解任务的统筹安排、统一规划。同时 ,限定入市范 围为集体经营性建设用地 , 禁止将集体建设用地用于商品房和住宅的开发建设 , 防止造成对 房地产市场的冲击。

6.3 有计划按步序推进集体建设用地上市 ,控制其对国有建设用地市场的冲击

政府管理部门要建立统筹协调的城乡建设用地管理机制 , 指导集体建设用地入

市 , 用宏 观政策来调节入市节奏 , 坚持政府主导与市场运作、 试点先行与逐步推开相结合的方法 , 避

免“硬着陆 ”冲击国有建设用地市场。

(1 积极完善农村建设用地流转的环节。 一是流转的平台必须是整个土地市场

的统一 , 不能仅仅局限在农村集体经济组织内部 , 按照城乡建设用地统一规划的要求 , 在城乡之间建 立城乡建设用地流转平台 ,构建城乡统一的土地流转市场 ;二是除了土地实物资本化之外 , 要积极实现土地指标资本化 , 为城乡建设用地增减挂钩提供平台支持 , 挂钩指标按照适当集 中的原则 , 保证建设用地指标集约高效使用 ; 三是要完善相关技术支撑和相应的制度 , 促进 其市场化、合理化、有序化流转 ,达到农村土地资本化的目标。

(2 积极培育集体建设用地交易市场。允许集体建设用地通过各种方式上市交

易 ,构 建城乡统一的土地市场 ,对不同类型的农村建设用地 ,区别对待、分步推进。一方面 ,对于 农村公益性建设用地 ,包括村庄建设规划划定的公益性建设用地 ,原则上不允许入市交易。 另一方面 , 对于合法认定 (承认现状 的农村经营性建设用地 , 纳入统一登记后 , 可以出让、 出租、入股、联营等多种方式进入市场流转。流转后办理变更登记 ,按规划用途使用的 ,应 受法律保护。

(3 先部分放开 , 逐步过渡。 先允许城市规划区范围外的经营性项目 , 采用购买、 租用、 入股等方式 ,直接使用集体建设用地 ,不必把土地征为国有 ,在一定程度上缩小征地范围。 其效果 , 一方面使广大城乡接合部的农村、 农民能够凭借土地财产成为市场主体 , 为农村的 发展注入新的活力 ;另一方面 ,也对政府经营土地构成一定的限制。

6.4 强化基层民主监督 ,规范入市的程序和形式　,明确收益分配

制定有效的土地收益分配政策 , 将城乡结合部的高额土地利润 , 平衡给升值空间相对较 小的农村 ,以实现社会公平。

首先 , 确定民主监督的角色。 农村集体土地所有权归农村集体经济组织 , 该集体经济组 织由各村民小组组成 , 实际使用者是村民小组中的各成员 , 他们使用经营

这部分土地 , 清楚 所属土地面积、 分布及土地质量等情况　, 最具备监督、管理的能

力 ,也清楚集体土地流转过 程中产生的价值效益。

其次 , 规范入市的程序和形式。 随着城镇化的进一步发展 , 农村集体建设用地的资产价 值已经充分地显现出来。 以公开、 规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权 , 可以防止 因政府行政干预影响集体土地的流转价格 , 有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力 , 有利 于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。

再次 , 建立公开合理的收益分配机制。 流转收益分配应把保障农民土地权益和保障农民 利益作为重要标准 , 兼顾国家、 集体、农民三方利益 ,确定农村集体经济组织和土地使用权

人之间收益分配的比例 , 切实保护土地所有者和使用者的合法权益。 一是土地所有权的收益 应归集体经济组织 ; 使用人的流转收益归土地使用权人。 二是地方政府 (国家 作为管理者、 服务者及公共设施的出资人以税收形式参与土地流转收

益分配。 同时 , 还需要建立一套公开 透明且行之有效的监督、 管理机制 , 包括村民自治与政府监管 , 以加强农村集体建设用地流 转收益的分配及使用管理。

6.5 明确土地产权 ,完善登记制度

根据国土资源部的统一部署 , 加快农村集体土地所有权的确权登记发证工作 , 将

各级集 体经济组织所属的地块和各个地块使用权相应的范围、使用者、面积、用

途、 权利状况等一 一记录在案。 常熟市已于 2013 年完成全市　18246 宗计

62216.04公顷集体土地地籍调查工作 , 其中已完成确权登记 18241 宗共计 62195.46 公顷 ,登记完成率达 99.97%。同时要进一步强 化集体土地变更登记工作 , 依法改变土地权属或土地用途的 , 应凭有关批准文件及有关申请 材料 , 办理集体土地使用权变更登记手续 , 以加强对集体土地流转的检查监督 , 及时发现和 制止违法行为 , 切实保障土地权利人的合法权益 , 保证地籍资料的现时性 , 防止因工作迟缓 引发不必要的矛盾纠纷 , 影响农民集体合法权益的实现 , 为集体建设用地流转创造良好的市 场环境。

6.6 研究完善集体建设用地评估方法 , 统一规范金融机构对集体建设用地价值的

认定 农村集体建设用地可分为农民宅基地、经营性建设用地、公益性建设用地、

工业用地。 我国集体建设用地因受到相应权利上的限制和非农转用上的管制 , 其价值长期被束缚 , 城乡 土地收益分配差距明显。 这种价值束缚主要体现在 :第一 , 政府

征收农村集体土地变为国有 土地 , 是唯一合法的农地非农化的途径。 这实际上造成农村集体建设用地无法进入土地使用 权公开交易市场 , 即不能自由地出让给社会各类用地者 , 这种割裂的二元土地市场造成了土 地收益分配的差异。第二 ,农村集体建设用地与城市建设用地 ,虽然同为建设用途的土地 , 即使区位相近 , 但在市场价格和实际收益上 , 都存在一定的差距。 相邻的两块地 , 如果一块 是城市建设用地 , 一块是

集体建设用地 , 由于后者无法实现市场交易而显化价值 , 使其价格 会明显低于前者。第三 ,农村集体建设用地使用权不能抵押担保、买卖 (转让 、租赁 ,特 别是农村宅基地不得转让和抵押。 城乡土地取得成本之间的差异导致部分房地产开发商和所 有者不顾法律的限制 ,农村小产权房现象频出。

《决定》提出的 “建立城乡统一的建设用地市场 , 同权同价 ”意味着集体建设用地在所 有权不变的前提下将被赋予与国有土地同等的权利 , 享有同样的抵押、 租赁、 转让和作价入 股等权能。 集体建设用地将稳步规范入市 , 不经征收而直接出让 , 通过市场竞价来使其价值

得到释放。 因而农村建设用地与城镇建设用地在定价原则上应当一致 , 相同用途的土地 , 其 价格高低取决于区位、用地条件、规划限制等因素 ,而非土地性质。

作为估价机构 , 在集体建设用地价格评估方法上应当与时俱进 , 积极探索适应新的土地 政策的评估体系。 目前 , 集体建设用地的估价思路主要是用同等国有土地的价格扣除集体土 地变更国有的相关费用 , 扣减后的价格即集体建设用地的价格。 在新政策出台后 , 估价总体 思路上可直接参照国有建设用地的估价思路。

要建立一个公平开放的城乡统一的土地市场需要过程 , 集体建设用地入市必须以法律为 依托 , 以规划为向导 , 以产权明晰为条件 , 其价值认定不能一刀切。 要学习借鉴重庆等地 “全 面放开农村融资抵押物限制 ”等先行做法 ,逐步构建产权明晰、价

值明确、流转便捷、融资 高效、 资源市场化配置的农村集体建设用地权属登记及流转管理、 资产评估、 融资认定与抵 押登记服务三大体系及配套制度、办法。

“三农 ”问题的核心是土地问题 ,土地问题带有全局性、基础性和根本性 ,事关改革、 发展、稳定大局 ,因此 ,土地制度改革复杂而艰巨。 《决定》作出的 “建立城乡统一的建设 用地市场 ”和“实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价 ”的规定 ,彰显了党中央对推 进新一轮土地改革的勇气和决心。 集体建设用地入市 , 不仅是打破城乡二元结构 , 释放土地 改革红利 , 提速城乡一体化发展的客观要求 , 也是我市率先实现现代化的奋斗目标的重要抓 手。作为 “碧溪之路 ”发源地、城乡一体化改革试验区 ,常熟将继续在集体建设用地入市方 面先试先行 , 积极探索完善集体建设用地入市相关政策 , 规范有序推进集体建设用地入市工 作 ,在土地制度改革实践上再创辉煌。