新中国建国初期，1949年8月中共中央成立中央书记处政治秘书室，1951年3月政务院秘书厅成立了群众信件组，分别专门负责处理群众来信来访，标志着新中国信访工作制度的确立。1971年，《红旗》杂志第一期发表了《必须重视人民来信来访》一文，其中公开使用了“信访”一词，此后“信访”一词成为专用词语，“信访制度”的名称确定下来。信访制度的建立是人民民主制度的一项基本内容，是符合我国国情具有中国特色的民主政治制度设计，是对科层制治理的一个重要补充手段。作为党和政府密切联系群众的纽带，信访制度在化解社会矛盾、保障公民合法权益方面发挥着巨大作用。进入新的历史时期，信访工作出现了一些新情况。

一、信访工作出现的困境

新时期，随着改革开放的不断深入和各种利益冲突的大量涌现，信访矛盾随之剧增，全国的信访量呈井喷态势，信访工作出现了困境。

（一）信访总量居高不下，维持在高位运行

从2000年以来，全国信访总量持续攀升，增幅始终保持在16%以上，虽然在2005年出现了短暂下降，但次年立即反弹。多年来，信访总量依然在高位运行，信访工作面临的任务仍然十分繁重而艰巨。国家信访局每年接待的群众上访在10万件以上，其中群众集体访占有一定比例。

（二）信访问题涉及面广，处理难度大

2016年4月，国际货币基金组织发表了《世界经济展望》，显示2015年我国人均GDP已达7600多美元。当前中国既是经济发展期，也是矛盾多发期，各种社会矛盾通过信访渠道集中显现出来。这些信访问题既有农村土地征用、城镇房屋拆迁、国企重组改制、企业军转干部安置、干部作风不正、违法乱纪等传统多发问题，也有水库移民、环境保护、劳动和社会保障、医疗卫生、就业再就业、军队退役人员、涉诉涉法等新时期热点问题。为了使问题得到解决，一些信访人员私下串联、组织化明显，运用无机上访、择机上访的方法，专门选择全国两会、党代会、节庆日等敏感时期，选择天安门广场、人民大会堂、中南海、中纪委、全国人大、甚至中央领导人住地、外国驻我国使领馆等敏感地点，采取自残、自焚、撒传单、跳金水桥、跳楼、天安门广场下跪、拦截中央领导车辆等方式上访。这些信访问题呈现出复杂程度大、冲突对抗性激烈的特点，处理难度非常大。

（三）涉诉涉法问题所占比例呈上升趋势

近年来，随着群众法律意识的增强，诉讼案件日渐增多。一些当事人或利害关系人在诉讼中败诉后，认为自己的利益通过法律程序不能得到维护，就转而采取信访的方式表达诉求。例如：据有关部门统计，涉诉涉法信访案件占辽宁省某市信访案件总量的比例，从2005年的12%上升到37%，上升幅度非常明显。

（四）产生了不稳定等一系列社会问题

有些基层政府为了处理信访问题，落实稳控任务，耗费了大量的人力、财力、物力，牵扯了大量精力。特别是在全国“两会”、节假日等重大活动期间，全国各级地方政府为控制上省、进京访数量，普遍安排工作人员到省进京值班，其主要任务就是发现并接回到省、进京访人员，有的地方政府还动用警力将到省、进京访人员强行遣送回当地。对进京上访人员，有的对其办理集中教育、有的安排专人全天候监控、有的治安拘留、有的甚至被追究刑事责任，不仅给地方政府财政带来了很大的经济负担，还侵害了公民的基本权利，影响了地方政府在群众中的形象，也在一程度上激化了社会矛盾。

相当比例的信访问题与政策的制订和执行有关，涉及群众的切身利益甚至是群体利益，十分敏感。有些上访人不断重复到省进京上访、个别人还缠访，其诉求得不到令其满意的解决，就采取自焚、跳楼、对抗等激烈手段，构成了社会不稳定因素。

二、信访工作出现困境的原因

信访工作出现困境的原因很多，主要有以下几点：

（一）行政主体不依法行政

绝大多数信访问题都涉及行政行为是否合法问题。众所周知，一个合法的行政行为要符合几个条件:即主体合法、程序合法、内容合法。实际上许多行政行为都缺乏这几个要素，具体有：

1、不作为（玩忽职守）。表现为对工作不认真或怕担责任，认为多一事不如少一事，该管的不管，该做的不做。如农村或小城镇中大量违章建筑或随意搭建的管理，政府有关部门怕惹麻烦，争一眼闭一眼，存在严重的职能缺位现象。

2、滥作为（滥用职权）。政府有关部门在履行职责过程中，不依法办事，违反法定程序或超越职权的种类、幅度、权限，随意扩大或缩小职权，造成行政行为不合法。如县政府主要领导擅自同意县工业园区内的未按程序通过规划部门审批、未取得有关部门许可的工厂开工从事生产经营。

（二）因信访当事人主观原因引发的矛盾

1、群众维权意识增强，坚持讨个说法。随着经济的发展、社会的进步，公民素质普遍提高，人们对自身权利的维护意识也随之提高，一旦有权利被侵害的事实或隐患发生，则向政府有关部门提出维权的请求。

2、群众期望值太高，一些人甚至是无理要求。改革开放促进了经济的发展，给不同的人带来了不同的利益和机会，也给人们的观念带来了冲击。其中一小部分人由于长期受社会的冲击和不公正待遇，因而在心中积聚了许多不满和怨恨，这部分人的权利一旦受到损害，往往会变本加厉地提出非常高的诉求，从而大大增强解决问题的难度。还有一部分人，受社会不良现象的误导，价值观念扭曲，私心膨胀，想着一夜暴富或“人无外财不富”。一旦有人触动这部分人的利益，则其会提出远远超出其利益价值许多倍的诉求。如城镇房屋拆迁中，部分被拆迁人虽也盼着政府拆迁，但在实际动迁时却提出远远超出市场价格的诉求，甚至达到让人瞠目结舌的地步。

（三）因处理方法不当造成利益诉求处理欠缺合理性

1、相关部门之间欠缺沟通和协调。信访问题的处理会涉及许多部门、许多领导，面对同样的问题，不同的部门和领导会有不同的看法和意见，因缺少协调和统筹，造成问题久拖不决或议而不决。

2、相关工作人员积极性不高或方法不当。与疑难信访问题的当事人打交道，是一项非常辛苦、繁琐的工作，不但需要高度的责任心、丰富的知识，还需要高超的工作技巧。时间久了，一些工作人员产生了懈怠、厌烦情绪，不愿得罪人、怕自身被信访问题缠上难以脱身、怕艰苦细致的工作，便在处理信访问题时不认真、敷衍，或采取简单粗暴的处理方式，欠缺与当事人的沟通，缺少耐心细致的说理工作，导致激化矛盾，造成处理结果不合法或不合理。

3、政府工作方法不到位。政府做出一些决定、处理一些问题时，事先不宣传、事中不商量、事后不通报，使得群众不明就里，不明真相，产生误解，因而上访。

（四）信访工作机制不谐调

1、信访法规不健全。任何机制的运作，必须有与之配套并保证其能正常运行的相关法律、法规。目前，各类程序法、实体法不断完善，我国社会主义法律体系已经形成。但与信访相关的法律法规，仅限于1996年1月1日国务院颁布实施的《信访条例》，该条例于2005年5月1日重新修订，各省市虽然也制订了一些地方性法规、规章，但均未上升到法律层面的高度。另一方面，从内容上看，现有的信访条例和一些实施办法，从道德方面规范的多，从法律、法规方面规范的少；对禁止性行为叙述的多，对如何处置则没有法律、法规上明确。导致信访部门出具的处理意见书没有明确的法律地位、没有法律后序程序、缺乏“信访问题导出渠道”，导致许多信访问题长期在信访部门内部循环往复。

2、信访机构缺乏相应的实体权力。从国家到地方，各级政府、人大、司法机关中虽然均设有处理信访的部门或人员，但各信访部门或人员在实体职权上却没有任何法定的权力，其所拥有的只是转送相关部门处理的“程序权力”，造成信访问题在相关部门之间转来转去，使问题久拖不决，当事人的怨气也日渐积累上升。如一位进京访的当事人，费尽力气在北京国家信访局登记上，满心以为反映的问题会得到大领导的重视进而得到上级机关的解决，但实际情况却是：该信访问题经层层批复，又从国家发回到地方政府，由地方政府解决。

3、信访问题责任追究机制不健全。目前信访工作中最大的问题在于“落实难”。“落实难”的原因除了信访部门只有转办权、督办权，没有实体处理权外，还在于大量归口到部门或分级到地方政府的信访问题没有一种监督机制来约束和督促，造成多数信访问题石沉大海或不了了之。

三、转换思路，形成从法律层面解决信访问题的新机制

虽然信访问题存在上述的诸多困境，而且从表面看， 涉诉涉法信访问题只占了全部信访问题的1／3多一点，但仔细研究就会发现：第一，从制度层面看，绝大多数信访问题都涉及到行政机关的行政行为是否合法或合理的问题，而行政行为的合法性和合理性可以依据行政法的相关规定予以解决。涉及诉讼的案件，通常可以依据相应的实体法和程序法在法律渠道内予以解决。对于多年以前、历史遗留的问题，依据民事、刑事、行政诉讼法等三大程序法关于时效及追溯问题上的规定和相关法律原则，大多数信访问题能够予以解决。可以说，在相关法律在社会主义法律体系建成的今天，几乎大多数信访问题都是涉法问题，从而大多数信访问题最后都可以从法律层面予以解决。第二，从观念层面看，随着改革开放的深化，利益更加多样化，人们的权利、义务观念理愈加清晰，法律意识更强，更倾向于运用法律武器保护自己的合法权益。在处理信访问题时，人们也更关注处理结果是否合法和合理。所以，从法律层面解决信访问题具备了观念上的基础。故转换思路，从法律层面解决信访问题就很有现实意义，而且也符合社会的发展趋势。中共中央关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我国面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。因此，中央提出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”。

四、将信访问题纳入法律渠道，形成律师介入涉诉涉法信访问题的机制

2015年11月9日，中央政法委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，一些省市据此出台了律师代理申诉工作的细则或类似法规。但这些法规一般原则性的规定多，具体性的、操作性强的规定少。实践表明，充分发挥律师的独特优势，动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，是推进信访问题走向法治的重要途径，是形成良好信访秩序的制度保障。律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，既是为信访群众提供法律服务，也是提高自身能力素质、彰显社会责任的实践和锻炼。

笔者认为可借鉴法律援助制度，对律师代理申诉工作进行细化，实行如下工作机制：

（一）建立公益性原则为指导、以国家财政为保障的涉诉信访问题代理申诉制度

随着信访改革推进实施，依法处理信访工作取得了积极效果，但涉法涉诉信访案件多发、重复访高发、久访不息的问题仍然突出，既加重了信访群众的诉累，又耗费了大量司法资源，影响正常信访秩序。律师是社会主义法律工作者，在全面推进依法治国中具有重要作用。在处理涉诉涉法信访问题中，律师以法律服务者身份参与涉法涉诉信访工作，容易取得信访群众信任，引导信访群众理性表达诉求、依法维护权益。考虑到涉诉涉法信访问题当事人多数属于存在经济困难或或在纠纷中居于弱势地位，因此对律师代理申诉工作实行公益性原则。首先,应借鉴法律援助制度，规定律师代理申诉的公益性范围。笔者建议可从经济困难程度、涉诉涉法信访问题事人身体障碍等方面规定，应逐步建立科学的公益性标准。其次，涉诉涉法信访问题事人根据自身的实际情况，既可自己聘请律师代理申诉，也可申请公益律师代理申请，从而不需付费。建议由律师协会向信访人推荐律师或由信访人在涉法涉诉信访案件律师库中自愿选择律师，实行专案专人服务。再次，为弥补律师在从事该项业务上的时间、经济上的付出，提高律师的积极性，政府财政可向从事公益代理申诉的律师按一定标准进行补偿，该补偿标准可参考法律援助的标准。

（二）建立涉诉涉法信访问题的律师小签制度

建议对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，或涉法信访问题，在有关部门受理前，统一实行由律师审查相关证据、材料后，出具法律意见并签名；有关部门受理后，审查并依据律师的法律意见对信访问题进行处理的制度，简称律师小签制度。

1、实行律师小签制度具有可行性。一方面，律师在参与涉诉涉法信访问题时，受信访当事人聘请或提供公益性援助，其作为信访当事人的代理人，与信访当事人同一立场，因此其出具的法律意见更容易受到信访当事人的信任。另一方面，法律是一项专业性较强的知识技能，律师出具的法律意见，很有必要，也更利于保护涉法信访问题当事人的利益。此外，实行律师小签制度，也便于增强律师的责任心，有利于信访问题的最终解决。

2、律师小签制度的工作内容。

（1）接谈信访人。认真听取信访人陈述，详细阅读信访材料，准确了解信访人诉求，疏导情绪，释疑解惑，提供法律咨询解答。

（2）评析信访案件。依据案件事实和相关法律规定，在调查核实案情基础上，由律师对信访人的信访事项和诉求作出评议分析，研究解决问题的方案。需要向办案机关了解案情的，及时与办案机关沟通。

（3）提出处理建议。经过分析、评议，认为原案件处理存在执法错误或瑕疵的，及时向有管辖权的政法机关提出法律意见和工作建议。

（4）引导信访人依法申诉。对信访诉求符合法律规定，需要向政法机关提出申诉的，律师可帮助信访人撰写申诉材料、收集证据、接受询问，引导信访人依法按程序进行申诉。信访人自行决定是否委托原接待服务律师或另行委托其他律师。因经济困难聘不起律师的，纳入法律援助范围。法院、检察院审查律师代理的申诉案件时,审查小签制度落实情况，应充分听取律师的代理意见并记录在案。除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，法院、检察院应为代理律师提供了解案情、查阅案卷、会见申诉人等便利，包括提供相关证据材料的查阅、复制等方便。

（5）做好释法劝导工作。经过分析、评议，认为原案件处理正确、信访人诉求不当的，通过摆事实、讲道理、析法理，耐心劝导信访人服判息诉。仍不息诉的，可邀请相关领域专家、对方当事人、群众代表、有信访经历的人员等，公开评议信访人的诉求是否有理合法，或建议办案机关举行听证。

（6）帮助申请司法救助。对原判结论并无不妥，但程序上有瑕疵的信访案件，律师可向申诉人释明情况并签署意见。律师是法律“明白人”，既向信访群众讲法明理，又督促政法机关严格依法办案，有利于涉法涉诉信访问题得到依法解决；律师运用法律专业知识化解矛盾纠纷的实践经验，综合运用接谈信访人、评析信访案件、释法析理、情绪疏导、提出法律意见和工作建议、引导信访人依法申诉、帮助申请救助等各种方法，促进涉法涉诉信访案件得到依法公正处理。对申诉人同意息诉的，律师协助申诉人签署息诉承诺，可向有关部门申请领取司法救助金。

（三）实行调解程序的律师介入制度

关于涉诉涉法信访问题的解决，大力提倡调解处理模式，不管是诉前、还是诉讼中，统一实行律师介入制度。尤其是物业纠纷、医患纠纷、损害赔偿纠纷、纠纷等领域的专业调解，更是律师介入的重点领域。充分发挥律师在纠纷中与当事人“立场一致”和“可信任”的天然属性，防止矛盾激化，使纠纷处于可控范围之内，促进信访问题的解决，达到自诉止访的目的。

（四）加强管理和保障，建立服务质量监督机制

采取律师协会负责推荐和律师自愿申请参加两种模式，建立参与化解和代理涉法涉诉信访案件的公益性律师人选名录，报同级司法行政机关备案。参与化解和代理涉法涉诉信访案件的律师应当政治坚定、公道正派，具有较强的业务能力和社会责任感，热心公益事业，善于做群众工作。同时，重视发挥党员律师、优秀律师的示范带动作用。

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，应当遵守相关规定、职业道德、工作原则。不得泄露案件信息以及依法不能公开的信息，不炒作有关敏感、复杂信访案件，严禁支持、唆使、组织信访人采取违法方式反映问题。与案件有利害关系的，应当回避相关信访案件的化解和代理工作。对违反执业纪律的，取消其参与化解和代理涉法涉诉信访案件的资格，并视情由主管部门依法依规做出相应处理。

总之，积极动员有业务专长、有群众威信的律师介入涉诉涉法信访工作，积极鼓励信访人自行聘请律师，为其代理申诉，依法维护自己权益，逐步形成以律师为主，社会力量共同参与的多元化化解格局，努力让信访群众感受到法律服务的便捷和诉求解决的顺畅，努力提高依法解决涉法涉诉信访案件的法律效果和社会效果。

1、王学军主编：《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，人民出版社，。

2、张子成：《新宪政主义视野下的信访制度设计》，法治论丛-上海政法学院学报，2005，第20卷第2期。

3、刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版。

4、胡训民：《论信访责任追究制度的建设》，信访工作责任追究专题研讨会论文汇编-上海市信访学会，2006年。

5、杨丽华：《信访工作法制化建设刍议》，中共市委党校学报，2006年第5期。

6、陈广胜：《将信访纳入法制的轨道》，社会科学，2005年第4期。

7、小冬：《依法信访的必要性及其原则》，人民信访，2001年第1期。